III SA/Łd 319/18

Dnia 12 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi K. J. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1257; dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania st. kpt. K. J. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 31 marca 2017 r. st. kpt. K. J. złożył wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku za 2016 r., w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 września 2001 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej i członkom jego rodziny (Dz. U. Nr 116, poz. 1248 ze zm.). W dniu 10 kwietnia 2017 r., stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z dniem 31 marca 2017 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dopłaty do wypoczynku za 2016 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. stwierdził, że st. kpt. K. J. wraz z członkami jego rodziny nie nabyli prawa do dopłaty do wypoczynku za 2016 rok. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym zwłaszcza decyzji administracyjnych oraz dokumentacji czasu pracy wynika, że st. kpt. K. J. w 2016 roku nie pełnił służby przez okres choćby jednego dnia. Zgodnie z prawomocną decyzją Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nr [...] z [...] strona w 2016 r. była zawieszona w czynnościach służbowych i przez cały 2016 rok nie pełniła służby – była nieobecna w służbie, fizycznie nie wykonywała żadnych obowiązków służbowych. Wobec powyższego wymiar urlopu wypoczynkowego za 2016 rok w tym przypadku w związku z trwającym całorocznym 12 miesięcznym okresem zawieszenia w czynnościach służbowych wynosi 0 dni, co oznacza, że za 2016 rok urlop wypoczynkowy stronie nie przysługuje. Tym samym strona nie nabyła prawa do urlopu wypoczynkowego za 2016 r., a zatem brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, by st. kpt. K. J. przysługiwała za rok 2016 "dopłata do wypoczynku". W dniu 12 czerwca 2017 r. do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wpłynął wniosek st. kpt. K. J. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania dopłaty do wypoczynku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do dopłaty do wypoczynku za 2016 rok. Następnie, w dniu 2 sierpnia 2017 r. K. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, żądając jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] nr [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Komendanta Głównego PSP, wystąpił do skarżącego z pytaniem, czy jego pismo z dnia 12.06.2017 r. zatytułowane "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" należy traktować jako odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr[...] , czy też jako wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W dniu 19 stycznia 2018 r. K. J. złożył w KW PSP w Ł. wyjaśnienie, iż jego pismo z dnia 12.06.2017 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego PSP w Ł. z dnia [...] nr [...] . Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania st. kpt. K. J. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotem odwołania w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Powiatowego PSP w Ł. Nr [...] z dnia [...] stwierdzająca, iż st. kpt. K. J. wraz z członkami rodziny nie nabyli prawa do dopłaty do wypoczynku za 2016 r. Organ stwierdził, że rozważenia wymaga, jaki charakter ma roszczenie strony o wypłatę dopłaty do wypoczynku dla strażaka i jego rodziny. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 września 2001 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej i członkom jego rodziny (Dz. U. Nr. 116, poz. 1248 ze zm.), dopłata do wypoczynku jest świadczeniem majątkowym, bowiem wypłacana jest jako świadczenie pieniężne w konkretnej kwocie, określonej w rozporządzeniu. Świadczenie o nazwie "dopłata do wypoczynku", wynika z § 2 rozporządzenia, który stanowi, iż "Strażakowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego, oraz członkom jego rodziny przysługuje świadczenia pieniężne, zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Organ zaznaczył, że dopłata do wypoczynku jest zatem związana z pełnieniem służby oraz nabyciem w danym roku kalendarzowym prawa do urlopu wypoczynkowego, a to oznacza, iż jest roszczeniem, wynikającym ze stosunku służbowego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że spory ze stosunków służbowych o charakterze administracyjnym, co do zasady podlegają kognicji sądów administracyjnych. Natomiast, w przypadku, gdy w pragmatyce służbowej jest wyraźne wskazanie, że do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd pracy, to sprawy w zakresie takiego odesłania należą do kompetencji sądów powszechnych. W ustawie o państwowej straży pożarnej istnieje przepis art. 111a u.p.s.p., który stanowi, iż "sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio[pic] Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wykładnia przepisu art. 111a była przedmiotem różnych postępowań, istnieje także piśmiennictwo w tym zakresie w postaci komentarzy do ustawy o p.s.p. oraz przepisów dotyczących właściwości sądów pracy. Analizując orzecznictwo i komentarze organ wskazał, że w uchwale z dnia 18 marca 2008 r., 11 PZP 3/08 (OSNPUSiSP 2008, nr 17-18, poz. 249 z glosą M. Tomaszewskiej, OSP 2009, z. 4, poz. 44) Sąd Najwyższy przyjął, że z art. 111a zdanie pierwsze ustawy o PSP wynika dopuszczalność drogi sądowej przed sądami pracy do dochodzenia wszystkich roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikających ze stosunku służby, a więc także roszczeń o charakterze odszkodowawczym. Powyższą tezę rozwinął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 lutego 2014 r., II PZP 2/13 (LEX nr 1433764), wskazując, że przez roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka, o których stanowi art. 111a ustawy o PSP, należy rozumieć wszelkie roszczenia o świadczenia pieniężne, w tym o charakterze odszkodowawczym, niezależnie od ich materialnoprawnej podstawy, o ile wynikają one ze stosunku służbowego w tym sensie, że warunkuje on ich powstanie. Tylko bowiem do tak rozumianych roszczeń i rozpoznania spraw z nim związanych właściwy jest sąd pracy. Stanowisko to Sąd Najwyższy poparł uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej u.p.s.p. poprzez dodanie art. 111a, który miał zagwarantować dochodzenie w postępowaniu przed sądami pracy roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego - zrównanie pod tym względem praw strażaków z prawami pracowników (Sejm RP IV kadencji, druk nr 3527, pkt 54). Dofinansowanie do wypoczynku - w ocenie organu - jest pieniężnym świadczeniem socjalnym, które powstaje w związku ze stosunkiem służbowym, a jego dochodzenie zatem winno odbywać się przed sądem pracy. Z powyższych rozważań wynika, zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, iż sprawa z wniosku st. kpt. K. J. nie podlega załatwieniu w formie decyzji w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ ma charakter cywilnoprawny. W związku z brakiem możliwości wniesienia środka odwoławczego z powodu zastosowania przez ustawodawcę trybu cywilnoprawnego zachodzi zatem konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K. J. zaskarżył postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. nr [...] w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest niezasadne oraz krzywdzące. Powołał się na argumentacją zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. Akt III SA/Łd 1018/17, zgodnie z którą art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczy tylko rozdziału 9 tej ustawy, a nadto, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia winno przyjąć formę decyzji administracyjnej i zasadnym jest aby merytoryczne rozpoznanie sprawy dotyczącej przysługiwania lub nieprzysługiwania świadczenia – dopłaty do wypoczynku nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej z możliwością kontroli w trybie sądowo administracyjnym. Skarżący wskazał, że dopłata do wypoczynku dla strażaka i jego rodziny, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Komendanta Powiatowego PSP w Ł. (decyzja nr [...] z dnia[..]) jest świadczeniem, którego podstawą prawną jest art. 63 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz wydane na podstawie delegacji z art. 63 ust. 3 ustawy o PSP rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 września 2001 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych, przysługujących strażakowi Państwowej Straży Pożarnej oraz członkom jego rodziny (Dz. U. z 2001 r., Nr 116, poz. 1248). Art. 63 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ma natomiast wyraźną tożsamość w zakresie kognicji sądu administracyjnego do świadczenia równoważnika za umundurowanie (art. 61), który był przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/17). W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi w całości, jako niepodlegającej jurysdykcji sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd ma obowiązek odnieść się do wniosku pełnomocnika organu administracji o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [..] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania K. J. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr[...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1257; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skoro zatem zaskarżone do Sądu postanowienie kończy postępowanie odwoławcze, to w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje na to rozstrzygnięcie skarga do sądu administracyjnego. Tym samym za niezasadny uznać należało podniesiony w odpowiedzi na skargę, jak i podtrzymany w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie, wniosek pełnomocnika [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przyjmuje się, że na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest też odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Również jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od pisma-informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Analogicznie czyni, gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje z kolei sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 502, również wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., II SA/wa 598/13, Lex nr 1368972, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r., IV SA/Wr 627/12, Lex nr 1303174). W okolicznościach niniejszej sprawy Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. uznał, że odwołanie K. J. - w świetle art. 134 k.p.a. - jest niedopuszczalne, albowiem nie doszło do skutecznego wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji, od której można by wnieść odwołanie. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] stwierdzające, że st. kpt. K. J. wraz z członkami jego rodziny nie nabyli prawa do dopłaty do wypoczynku za 2016 rok nie może być uznane za decyzję administracyjną, ponieważ sprawa dotycząca dofinansowania do wypoczynku strażaka nie podlega załatwieniu w formie decyzji w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ ma charakter cywilnoprawny. Z takim działaniem organu nie sposób się zgodzić. Zwrócić należy uwagę, że organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], które zatytułowane zostało przez organ "decyzja" i spełniało wszelkie wymogi formalne dla takiego rozstrzygnięcia, określone w art. 107 k.p.a. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Wskazuje, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] zawierało pouczenie o możliwości wniesienia od niego odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł., a ponadto wydane zostało po wszczęciu przez organ z dniem 31 marca 2017 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącemu dopłaty do wypoczynku za 2016 r. (pismo organu do skarżącego z dnia 10 kwietnia 2017 r.). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w sprawie wypowiadał się również w drodze decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, a zaskarżone postanowienie jest czwartym w kolejności wydanym w tej sprawie orzeczeniem, a w każdym z rozstrzygnięć powoływane były przez organy przepisy k.p.a. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przedmiocie przyznania K. J. dopłaty do wypoczynku za 2016 r., toczyło się z udziałem strony postępowanie administracyjne w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a w jego toku wydawane były rozstrzygnięcia. Za nieprawidłowe w omawianej sytuacji uznać należy wobec tego działanie organu odwoławczego na podstawie art. 134 k.p.a., polegające na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania, bowiem powoduje to, iż w sprawie dopłaty do wypoczynku za 2016 r. nadal pozostaje niezakończone, wszczęte uprzednio przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania skarżącemu dopłaty do wypoczynku za 2016 r., a nadto pozostaje w obrocie prawnym decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. Nr [...] z dnia[...], stwierdzająca, że st. kpt. K. J. wraz z członkami jego rodziny nie nabyli prawa do dopłaty do wypoczynku za 2016 rok. Jeżeli organ odwoławczy, po blisko rocznym okresie procedowania w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącemu dopłaty do wypoczynku za 2016 r., doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] stwierdzające, że st. kpt. K. J. wraz z członkami jego rodziny nie nabyli prawa do dopłaty do wypoczynku za 2016 rok, w myśl powołanych przez organ przepisów, nie może być uznane za decyzję administracyjną, ponieważ sprawa dotycząca dofinansowania do wypoczynku strażaka jako sprawa cywilna, nie podlega załatwieniu w formie decyzji w trybie postępowania administracyjnego, to winien zastosować w tej sytuacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wyjaśnić bowiem należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., związane jest z naruszeniem konkretnych przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i łączącą się z tym wadliwością jego decyzji oraz z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowością postępowania. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu jest zasadne wówczas, gdy organ pierwszej instancji podjął - po dokonaniu błędnej oceny - nieprawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sytuacji, gdy są podstawy do umorzenia postępowania. W takim tylko przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza niemożność załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1668/12, Lex Omega nr 1457672). Elementy tego stosunku mogą mieć charakter podmiotowy albo przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 356/12, Lex Omega 1303045). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000, nr 7–8, s. 18). W orzecznictwie nie jest przy tym sporne, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 134). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 27 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1025/96, LEX nr 1690657). W orzecznictwie wskazuje się także wprost, iż do bezprzedmiotowości postępowania dochodzi wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i toczy się w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. postanowienie NSA z 22 listopada 2001 r., II SAB/Wr 114/00, LEX nr 656489). Co do zasady zatem, stwierdzenie, że odwołanie wniesione zostało od rozstrzygnięcia, które mimo, iż posiada formalne cechy decyzji administracyjnej, to jednak wydane zostało w sprawie, która zdaniem organu odwoławczego nie powinna być procedowana w trybie administracyjnym i zakończona wydaniem decyzji, powinno doprowadzić do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie bowiem w takiej sytuacji art. 134 k.p.a., jak uczynił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie, powoduje iż wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne jest niezakończone, a w obrocie prawnym nadal funkcjonuje wadliwa decyzja organu I instancji. Reasumując, Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Zaskarżone postanowienie jakkolwiek pozornie oparte zostało na obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sposób wykładni i zastosowania tychże przepisów dokonany został z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych strony. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i jeszcze raz dokona oceny wniesionego przez skarżącego odwołania. Jeżeli po raz kolejny dojdzie do przekonania, że sprawa dofinansowania do wypoczynku strażaka nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to wyda rozstrzygnięcie oparte na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., od którego stronie przysługiwać będzie skarga do sądu administracyjnego. d.j.