III SA/Łd 324/08

Dnia 8 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 324/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. odmówił przyznania W. C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Natomiast jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika pieniężnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej , który utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, posiadanego przez niego lub członków jego rodziny określonych w art. 89 ustawy o Policji. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż małżonka wnioskodawcy na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] (akt notarialny [...]) dokonała zbycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w Ł., przy ul. A, które przysługiwało jej na podstawie umowy darowizny z dnia 4 marca 1999 r. (akt notarialny [...]). W związku z powyższym Komendant Miejski Policji uznał iż, W. C. zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego i odmówił przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. C. podniósł, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. A w Ł., stanowiło majątek odrębny żony, z uwagi na fakt, że nabyte zostało przed zawarciem związku małżeńskiego. Ponadto wskazał, iż w związku z urodzeniem dziecka powyższy lokal mieszkalny nie spełniał norm zaludnienia przysługujących funkcjonariuszom policji i członkom ich rodziny. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż ustawowe prawo policjanta do lokalu mieszkalnego określone zostało w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W myśl powołanego przepisu policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego przysługuje prawo do lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast stosownie do treści art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Przepis ten uzależnia prawo do tego świadczenia od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Nie przewiduje on jednak wymogu, aby był to lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny posiadają jakikolwiek co do powierzchni, lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przy zachowaniu przez policjanta prawa do przydziału lokalu zgodnego z normami zaludnienia. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stanowi bowiem rodzaj ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu i nie stanowi świadczenia, którego otrzymywanie skutkuje utratą prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, przewidzianą w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. C. zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3 Kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę W. C. podniósł , iż nie mógł zrzec się prawa do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. A w Ł., ani tym bardziej go utracić ponieważ nigdy nie posiadał tego prawa. Mieszkanie to stanowiło bowiem prawo majątkowe jego żony, które nabyła przed zawarciem związku małżeńskiego. Ponadto skarżący wskazał, iż powołany przepis § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że to policjant musi się zrzec lub utracić prawo do zajmowanego lokalu, a nie członek jego rodziny. Rozszerzanie zakresu powołanego przepisu na małżonka funkcjonariusza i na mieszkanie stanowiące jego majątek odrębny stanowi wykładnię rozszerzającą. Ponadto nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowiło naruszenie wskazanych przepisów Kpa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki policji w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Referendarza sądowego z dnia 8 lipca 2008 r. oddalono wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy jako bezzasadny, z uwagi na fakt, iż skarżący jest ustawowo zwolniony z kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.). Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1 ). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako. Przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą. Przy czym uprawnienie to winno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, a dopiero gdy takiego przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada przysługuje pomoc finansowa. (podobnie uchwała składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. , sygn. akt I OPS 3/08, LEX 364569). Nie można też pominąć faktu, iż podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe twierdzenie jest uzasadnione tym, że prawo do równoważnika pieniężnego o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Inaczej mówiąc funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkaniowego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego , określonego w art. 90 ustawy, z uwagi na występowanie którejś z przesłanek określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. , sygn. akt I OSK 1320/05, LEX 281349). W rozpoznawanej sprawie W. C. odmówiono przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, powołując się na regulację art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. Nr 100 poz. 918 ze zm.), którego delegację ustawową stanowi przepis art. 92 ust. 2 ustawy. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. Natomiast w myśl § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazał, iż W. C. nie przysługuje wnioskowany równoważnik bowiem, małżonka funkcjonariusza w dniu 7 listopada 2007 r. zbyła przysługujące jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w Ł., przy ul.A. Powyższe w ocenie organu odwoławczego wypełnia przesłankę określoną w cytowanym wcześniej § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby przedmiotowy lokal po urodzeniu dziecka funkcjonariusza, przestał spełniać wymagane normy zaludnienia, organ odwoławczy wskazał, iż przepis powołanego już art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uzależnia prawo do przyznania równoważnika pieniężnego od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego. Przepis ten nie wprowadza jednak wymogu, aby był to lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. W ocenie Sądu przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładania art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest nieprawidłowa. Jak wcześniej wskazano podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Konsekwencją powyższego jest niemożność przyznania funkcjonariuszowi Policji równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkaniowego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 95 ust. 1 ustawy. W myśl powołanego przepisu art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Zgodnie z powyższym jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu stanowi zbycie przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli natomiast policjant lub jego małżonek zbyli prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż przysługująca norma powierzchni, to policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Przesłanki prawa do lokalu wyznaczają wyżej powołane przepisy ustawy o Policji oraz wydane z mocy delegacji ustawowej ( art. 97 ust. 1) przepisy wykonawcze ustalające normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska. Organ administracji zobowiązany był zatem przed wydaniem decyzji ustalić, czy powierzchnia zbytego lokalu odpowiada przysługującym policjantowi oraz członkom jego rodziny normom zaludnienia przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U. 2005. Nr 105, poz.884). Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Będzie ponadto zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero po ustaleniu czy sprzedany lokal mieszkalny, położony w Ł. przy ul. A, stanowiący własność małżonki W. C., odpowiadał co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi oraz jego rodzinie powierzchni mieszkaniowej, będzie możliwe prawidłowe ustalenie czy W. C. spełnia przesłanki otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. dr