III SA/Łd 333/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki(spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. bg Decyzją z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatrzymał K. S. prawo jazdy kategorii B, nr [...], serii: [...] wydane w dniu [...], zobowiązując jednocześnie stronę do jego zwrotu w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w dniu 1 września 2009 roku do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami wpłynął wniosek Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z dnia 27 sierpnia 2009 roku o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu – K. S. Podniesiono, iż pismem z dnia 8 września 2009 roku, doręczonym w trybie art. 44 k.p.a. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy i możliwości złożenia w terminie siedmiu dni ewentualnych wyjaśnień w sprawie. Do dnia wydania decyzji strona nie stawiła się i nie przedstawiła żadnych okoliczności istotnych w sprawie. Przedstawiony stan faktyczny uzasadniał zatem, zdaniem organu pierwszej instancji, zastosowanie art. 5 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy. Ponadto Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie umożliwia działania w granicach uznania administracyjnego obligując organ do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z zawartą w nim normą prawną. Od powyższej decyzji K. S. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 roku. sygn. akt: P 46/07 art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazany powyżej przepis obowiązywał do dnia 1 października 2008 roku i został uchylony na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jednakże obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 zawiera unormowania analogiczne jak w art. 5 nie obowiązującej już ustawy o dłużnikach alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Zatem, ja podkreślił skarżący wywody Trybunału Konstytucyjnego co do konstytucyjności przepisów regulujących kwestię zatrzymania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym pozostają nadal aktualne. Ponadto podkreślił, że w dniu 18 grudnia 2009 roku podpisał ugodę potwierdzoną w protokole u komornika, iż zobowiązuje się spłacać zaległe alimenty. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przesłanką warunkującą wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wynikająca wprost z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty. Zatrzymanie prawa jazdy na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie wynika z samego faktu bycia dłużnikiem alimentacyjnym, ale wymaga pewnego "negatywnego" zachowania się dłużnika, o którym stanowi art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących zawartej ugody, organ wskazał, iż okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania istotnym bowiem jest, że uprawniony organ na gruncie art. 5 ust. 3 wyżej przywołanej ustawy, wystąpił z wnioskiem, co w konsekwencji stanowi o treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 roku nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, co oznacza, że obowiązuje i wiąże organy administracji publicznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał argumentację dotyczącą niekonstytucyjności zastosowanego w niniejszej sprawie przepisu wskazując dodatkowo, iż orzekające w niniejszej sprawie organy administracji pominęły całkowicie fakt, że skarżący wykonuje zawód taksówkarza, a utrata prawa jazdy jest równoznaczna z utratą zatrudnienia i spowoduje niemożność spłaty zaległych alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. Nr 1 z 2009r,. poz. 7 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje wydanie przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu przez starostę wniosku złożonego przez organ właściwy dłużnika. Należy zaznaczyć, iż do dnia 30 września 2008r. obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86 poz.732 z późn. zm.). Zgodność art.5 wymienionej ustawy z Konstytucją była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2009r. Trybunał orzekł, iż art.5 ustawy z 22 kwietnia 2005r. jest niezgodny z art.2 i art.33 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 159 poz. 1261). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi : czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał w szczególności odniósł się do zarzutów sądu pytającego dotyczących braku trybu odwoławczego w procedurze określonej w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dłużnika ( wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania, a ponadto zgodnie z wymogami rzetelnego procesu uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołane argumenty prowadzą w efekcie do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał ponadto uznał, że zatrzymanie prawa jazdy winno służyć realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu – z zasady – nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa ( potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych ( np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną, w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków. Z przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności (i regularności) ściągania należności alimentacyjnych jest w przeważającym stopniu konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Trybunał w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ustawa ta obowiązywała do 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w ocenie Trybunału, mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 22 kwietnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekły o zatrzymaniu prawa jazdy K. S. na podstawie art.5 ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007r. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wyrokiem o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie zaakcentował, iż przepis ten jest analogiczny do niezgodnego z Konstytucją unormowania zawartego w art. 5 nieobowiązującej aktualnie ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. W powyższej sytuacji rozważenia wymaga, czy sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio ( art. 8 Konstytucji). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości ( art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją ( art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany ( por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 23 i nast.). W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne ( art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samo wykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10. 2000 r., sygn. V SA 613/00 ( OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 ( niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.). Powyższy przepis zawierający normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja ( brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Ponadto zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, a tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Pogląd, iż przepis art.5 ust.5 ustawy z dnia 7 września 2007r. jest sprzeczny z Konstytucją i w związku z tym uzasadniona jest odmowa jego zastosowania wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 13 stycznia 2010r. w spr. III SA/Łd 519/09 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 stycznia 2010r. w spr. II SA/Bd 662/09 (nie publikowany), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2010r. w spr. II SA/Po 187/10 (nie publikowany) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 lipca 2010r. w spr. II SA/Gl 443/10 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.ł.