III SA/Łd 335/18

Dnia 28 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 17 § 1 b, art. 18 i art. 23 § 1 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz. 1201 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia na własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] prowadzi wobec K. B. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], m.in. o numerach: [...], [...], [...], [...],[...], [...]. Organ I instancji zawiadomieniem z dnia 21.10.2016 r. dokonał zajęcia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Ś. oraz wezwał zobowiązanego do zapłaty, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia ich w terminie i kosztami egzekucyjnymi pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości ww. nieruchomości. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 27.10.2016 r., natomiast wierzycielowi w dniu 28.10.2016 r. W dniu 07.11.2016 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 02.11.2017 r. zatytułowane "Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Pierwszego Urzędu [...]zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego w związku ze złożeniem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 10.11.2016 r. organ egzekucyjny wezwał pełnomocnika strony do sprecyzowania, czy zawarty w piśmie z dnia 02.11.2017r., wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego dotyczy: wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z przepisem art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z art. 56 § 1 pkt 5 ww. ustawy. W odpowiedzi strona w piśmie z dnia 30.11.2016 r. wskazała, że "wniosek zasadniczo dotyczy wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z przepisem art. 23 par. 6 ustawy, z uwagi na okoliczności istniejące w postępowaniu w postaci opinii i ekspertyz grafologicznych kwestionujących prawdziwość podpisów podatnika pod fakturami. Względnie, w przypadku gdyby w ocenie organu nie stanowiło to okoliczności wystarczającej, skarżący wnosi o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy." W dniu 15.11.2016 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 10.11.2017 r. zatytułowane "Skarga na czynności egzekucyjne" (dotyczące zajęcia nieruchomości zobowiązanego). W ww. piśmie zamieszczono wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz o jego umorzenie. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania charakteru powyższego pisma z dnia 14.12.2016 r. wskazano, że "wniosek zasadniczo dotyczy wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z przepisem art. 23 par. 6 ustawy, z uwagi na okoliczności istniejące w postępowaniu w postaci opinii i ekspertyz grafologicznych kwestionujących prawdziwość podpisów podatnika pod fakturami. Względnie, w przypadku gdyby w ocenie organu nie stanowiło to okoliczności wystarczającej, skarżący wnosi o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy." Pismem z dnia 17.01.2017 r. organ egzekucyjny ponownie wezwał pełnomocnika strony do wskazania daty zaskarżonej czynności egzekucyjnej oraz jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowy wniosek dotyczy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, do którego rozpoznania właściwy jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego, do którego rozpoznania właściwy jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego [...]. W piśmie z dnia 30.01.2017 r. pełnomocnik strony powtórzył treść swojego pisma z dnia 14.12.2016 r. Organ wskazał, że analogiczne postępowanie wyjaśniające miało miejsce odnośnie kolejnego tożsamego wniosku pełnomocnika strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, który został zawarty w piśmie z dnia 17.11.2016 r. zatytułowanym "Zarzuty dotyczące operatu szacunkowego". Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 , art. 18 i art. 23 § 1 i § 6 u.p.e.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że stosownie do art. 23 § 6 u.p.e.a., organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Tym samym, w ocenie organu wykluczona została możliwość wstrzymania przez organ nadzoru czynności lub postępowania egzekucyjnego na wniosek strony W zażaleniu skarżący wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący zarzucił, że decyzje stanowiące podstawę do dokonania czynności egzekucyjnych zostały wydane w wyniku przestępstwa, jak również to, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, zobowiązania podatkowe wynikające z tytułów wykonawczych uległy przedawnieniu, dotyczy to zarówno kwot głównych, jak i odsetek. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że brzmienie art. 23 § 6 u.p.e.a. precyzyjnie wskazuje tryb - tj. postępowanie z urzędu - w jakim może dojść do ewentualnego wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego. Tym samym dokonywanie w ramach powyższego przepisu wykładni, zmierzającej do uznania, że właściwym jest podejmowanie postępowania w powyższym zakresie zarówno z urzędu jak i na wniosek byłoby nieuprawnione. Organ odwoławczy zauważył, że intencją ustawodawcy było jasne wskazanie, iż w powyższym zakresie nie przysługuje prawo wnioskowania. Wyjaśnienie w tym przedmiocie zostało zawarte w projekcie do ustawy z dnia 10.07.2015r. o administracji podatkowej (Dz. U. 2015 r. poz. 1269), którą dokonano zmian m.in. w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ww. projektem - "zaproponowano zmianę art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób umożliwiający organom nadzoru w szczególnie uzasadnionych przypadkach (jak np. w przypadku klęski żywiołowej, pożaru) czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego wyłącznie z urzędu, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych prezentując wykładnię tej instytucji jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu". Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podtrzymał stanowisko organu I instancji, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, art. 61 a § 1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 ww. ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki (podmiotową i przedmiotową) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania należy uznać sytuację wniesienia przez zobowiązanego żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu. Jednocześnie, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to DIAS wskazał, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 ww. ustawy, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie posiadając podstawy materialno-prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony, nie był uprawniony do badania, czy sytuacja strony spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jeśli więc, jak w przypadku art. 61a § 1 ww. ustawy, przepis prawa stanowi wyraźnie, że w określonym przypadku "postępowanie nie może być wszczęte", to organ nadzoru wszczynając takie postępowanie, przekroczyłby ramy prawa. W związku z 'tym, zaskarżone postanowienie nie zawiera oceny, czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za wstrzymaniem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W skardze K. B. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1b, art. 18 i art. 23 § 1 i § 6, art. 33 § 1 pkt 5, art.34 § 5 u.p.e.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie zażalenia skarżącego, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jego uwzględnienia. W skardze szczegółowo opisano przebieg postępowania kontrolnego oraz wymiarowego. Zdaniem skarżącego decyzje stanowiące podstawę do dokonania czynności egzekucyjnych zostały wydane w wyniku przestępstwa, jak również dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Ponadto zobowiązania podatkowe z tytułów wykonawczych uległy przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K.B. jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymujące w mocy własne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza przepisów prawa procesowego ani materialnego, które powodowałoby konieczność jego uchylenia. Na wstępie podkreślić trzeba pełnomocnik skarżącego w 3 pismach z dnia 2 listopada 2016 r., 10 listopada 2016 r. i 17 listopada 2016 r. sformułował wnioski o wstrzymanie postępowanie egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...], precyzując przy tym jednoznacznie, że "wniosek zasadniczo dotyczy wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z przepisem art. 23 par. 6 ustawy". Przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie postępowanie incydentalne zainicjowane ww. wnioskami, nie jest natomiast całokształt sytuacji skarżącego związanej z należnościami wynikającymi z zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od towarów i usług i prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Wobec powyższego, przedmiot sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosków strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów administracji przez sąd są jedynie takie naruszenia, które miały wpływ lub mogły mieć wpływ (w tym istotny) na wynik sprawy. W sprawie zaś zaskarżeniu podlega postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stąd też wszelkie inne kwestie nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, słusznie w niniejszej sprawie, organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do treści tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10 z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie NSA ukształtowany został już pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98; z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07, Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że wnioski skarżącego w tym zakresie rodziły po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. Podnieść trzeba, że u.p.e.a. nie przewiduje w ogóle wniosku dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. II FSK 1925/07). W konsekwencji powyższego, zasadnie - w ocenie Sądu – organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wspomniany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś art. 18 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli przepisy tej ustawy (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 17 § 1 b, art. 18, art. 23 § 1i § 6, art. 33 § 1 pkt 5 oraz art. 34 § 5 u.p.e.a. są niezasadne. Jak już bowiem powyżej wskazano Sąd w przedmiotowym postępowaniu oceniał jedynie prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sąd nie oceniał zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych. Z powyższych względów skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. e.o.