III SA/Łd 337/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Pismem z dnia [...] roku B. F. zwróciła się do Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniosła, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr od [...] z dnia [...] roku powinno być umorzone z uwagi na przedawnienie należności. W jej ocenie, w stosunku do składek na ubezpieczenie społeczne za okres 1999-2002 należy stosować 5-letni okres przedawnienia. Postanowieniem z dnia [...] roku Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł., działając na podstawie art. 17, art. 19 § 4 i art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko dłużniczce w postaci zajęcia rachunku bankowego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że tytuły wykonawcze oraz zajęcia rachunku bankowego wystawione zostały w dniu [...] roku i doręczone skarżącej zgodnie z art. 44 k.p.a. Do należności składkowych określonych w przedmiotowych tytułach wykonawczych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...) (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2003 roku i wprowadziły 10-letni okres przedawnienia wszystkich wymagalnych zobowiązań. W zażaleniu z dnia [...] roku skarżąca podniosła argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] roku oraz wniosła o uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] roku Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na przepis art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który statuuje przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślono, że organ egzekucyjny ma prawny obowiązek umorzenia postępowania w razie powzięcia wiadomości o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek nakazujących umorzenie tego postępowania. Jednocześnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew stanowisku zobowiązanej nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również żadne inne przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania. Tytuły wykonawcze zostały wystawione w dniu [...] roku po analizie konta rozliczeniowego i stwierdzeniu zaległości z niezapłaconych przez skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...] do [...]. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że zmiana art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (...), ustanawiająca 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 roku, nie ma jedynie zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem. Wobec tego, że zadłużenie skarżącej z tytułu niezapłaconych składek za wskazany okres nie wygasło przed 1 stycznia 2003 roku, to zastosowanie w jej przypadku mają przepisy wprowadzające 10-letni termin przedawnienia. Brak jest zatem, w ocenie organu, podstaw do umorzenia - na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej. W skardze z dnia [...] roku B. F. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organom egzekucyjnym naruszenie art. 59 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem strony, należność objęta egzekucją jest w części przedawniona. Skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego odnoszącą się do konieczności stosowania 5-letniego okresu przedawnienia składek dotyczących okresu od 12.1999 do 12.2000 roku. W odpowiedzi na skargę organ egzekucyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga B. F. jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagała kwestia, według których przepisów oceniać należy bieg terminu przedawnienia nieuiszczonych przez B. F. składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie skarżącej zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie powstania zobowiązań, przewidujące 5-letni termin przedawnienia, natomiast organ stanął na stanowisku, że zastosowanie będzie miał 10-letni okres przedawnienia tych należności, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie nowej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003r. Analizując przedstawioną kwestię, w pierwszej kolejności należy przedstawić zmianę stanu prawnego dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, FP i FGŚP. W dacie powstania zobowiązania obowiązywała ustawa z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), która w art. 24 ust. 4 stanowiła, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 powyżej ustawy, stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, (...). Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 roku. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. W związku z tym pojawiły się wątpliwości dotyczące kwestii, czy zmiana terminu przedawnienia wydłużająca dotychczasowe okresy przedawnienia z 5 do 10 lat ma zastosowanie do należności powstałych przed 1 stycznia 2003r. i wówczas nieprzedawnionych. Na pytanie to, zdaniem Sądu, należy odpowiedzieć twierdząco. Upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 roku 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 roku nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Oznacza to, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 roku ulega przedawnieniu 10-letniemu, a nie jak dotychczas - 5-letniemu. Należy przy tym wyjaśnić, że zasada nieretroakcji, jako fundamentalna zasada państwa demokratycznego, odnosi się do stanu, w którym nowa ustawa miałaby zmienić sytuację prawną obywatela, którą dotychczasowe prawo regulowało jako bardziej korzystną. W dacie wejścia w życie przepisów o 10-letnim terminie przedawnienia nie nastąpiło jeszcze przedawnienie składek na podstawie wcześniejszych przepisów ustawy. Skoro termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, to nadal nie zaistniały skutki przedawnienia. Z faktu, że przepisy ustawy zmieniającej nie uregulowały kwestii intertemporalnych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek, nie można wyprowadzać wniosku, że zmienione przepisy znajdują zastosowanie jedynie do "nowych zaległości", a przyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby zasadę lex retro non agit (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2008 roku sygn. akt II UZP 5/08, publ. Biul.Sąd. 2008/7/16, Lex nr 396253). Powyżej wyrażone stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt II GSK 338/06, z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt II FSK 505/07, z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II GSK 447/08, publ. CBOIS), jak i Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 5 kwietnia 2005r. sygn. akt I UK 232/04 (publ. OSNP 2006/1-2/26, Lex nr 166470) Sąd Najwyższy stwierdził, że zmiana art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ustanawiająca dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 roku, nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem. Z kolei w wyroku z dnia 12 lipca 2007 roku sygn. akt I UK 37/07 (publ. OSNP 2008/17-18/266, Lex nr 447764) Sąd przyjął, że dziesięcioletni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wprowadzony od dnia 1 stycznia 2003 r. odnosi się także do należności powstałych przed tym dniem i wówczas nieprzedawnionych. W orzeczeniu tym wyjaśniono ponadto, że prawo zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. W cytowanej już wyżej uchwale Sądu Najwyższego sygn. akt II UZP 5/08 również uznano, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 roku, jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Reasumując należy więc stwierdzić, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje nowa ustawa, a więc art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Okres przedawnienia składek nieuiszczonych przez B. F. wynosi więc 10 lat, licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Prawidłowo zatem organy egzekucyjne oceniły, iż wniosek skarżącej o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uznać za niezasadny. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej odnoszącego się do dokonania przez organ egzekucyjny nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi B. F. wskazała bowiem, iż organ podaje, że zalega ona z zapłatą składek za okres od 2000r., tymczasem pierwsza zaległość dotyczy roku 1999. Skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała jednak swojego twierdzenia, a tytuły wykonawcze wymienione przez skarżącą we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego i załączone do akt administracyjnych sprawy, nie obejmują należności za rok 1999. Ponadto, z zażalenia skarżącej wynika, że w jej ocenie egzekwowana zaległość obejmuje należności wobec ZUS od grudnia 1999r., a zatem, mając na uwadze 10 letni okres przedawnienia, w chwili rozpatrywania wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie byłoby podstaw do stosowania art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, także wobec tych należności. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł o oddaleniu skargi. A. B.