III SA/Łd 357/04

Dnia 16 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, asesor Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [..] z dnia [..], Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 7, art. 2, art. 3, art.6, art. 17, art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71 poz. 734) art. 104 Kpa oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. S. przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 grudnia 2003r. do dnia 31 maja 2004r., w wysokości 149, 52 zł. Za podstawę do wyliczenia średniego miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka rodziny, od wysokości którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego przyjęto deklaracje wnioskodawcy z dnia 5 listopada 2003r., o wysokości dochodów za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku tj. za okres od sierpnia do października 2003 r., oraz oświadczenie wnioskodawcy z dnia 18 grudnia 2003r. określające wysokość dobrowolnej pomocy świadczonej przez żonę wnioskodawcy na dzieci w wysokości 300 złotych miesięcznie. Wydatki na lokal przyjęto w oparciu o dane wystawione przez zarządcę domu tj. S.M. im. B. Chrobrego w Ł. S. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z odwołaniem od powyższej decyzji, w którym wniósł o zmianę decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysokości obliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego i przyznanie dodatku mieszkaniowego w pełnej wysokości. Odwołanie uzasadniał odmową udzielenia przez organ I instancji wyjaśnień dotyczących wykładni stosowanych przepisów prawa i wskazania podstaw prawnych działania organu administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzja Nr [..] z dnia [..] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa art. art. 2, art. 3 ust. 3, art.7 ust. 1 i 5 w zw. z art. 6 ust. 1, , art.5 ust. 1 i 4, art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71 poz. 734) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 z późń. zm.) po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył kwotę dodatku mieszkaniowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisami wykonawczymi do ustawy. W swojej decyzji organ I instancji przedstawił etapy matematycznego wyliczenia dodatku i organ odwoławczy stwierdził, że jest to wyliczenie prawidłowe przeprowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., o dodatkach mieszkaniowych posiadają charakter obligatoryjny i z tego względu nie jest możliwe np. przyznanie dodatku mieszkaniowego z pominięciem warunków wymienionych w obowiązujących przepisach. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uwzględnił również wszystkie wydatki, które w świetle obowiązującego prawa stanowią podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie prawa poprzez uchylanie się od rzetelnej oceny dowodów. Skarżący podniósł również , że uzasadnienie tej decyzji jest ogólnikowe. W ocenie skarżącego organ odwoławczy uchylając się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego usankcjonował arbitralność i uznaniowość decyzji organu I instancji zaniżającej wysokość dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 cytowanej ustawy). Oznacza to między innymi, że Sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu organy administracji nie wykazały, że w sposób rzetelny zebrały materiał dowodowy w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz. 1817) podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego w przypadku członków spółdzielni mieszkaniowych stanowią opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Jak wynika z akt sprawy w wydatkach skarżącego na jego mieszkanie nie uwzględniono podatków, opłaty za domofon, opłaty abonamentowej i wymiany okien. Słuszny jest zarzut strony, że organy administracji nie wyjaśniły jakiego rodzaju podatków dotyczy odliczenie (rozporządzenie wyraźnie wskazuje, że chodzi tylko o podatek od nieruchomości), brak jest określenia przedmiotu opłaty abonamentowej oraz wyjaśnienia jakiego rodzaju wydatkiem jest wydatek związany z wymianą okien i dlaczego powyższe wydatki nie podlegają wliczeniu do wydatków na lokal. W opinii Sądu organy administracji nie podjęły również wszystkich niezbędnych działań dla wyjaśnienia faktycznych dochodów skarżącego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734) za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. W aktach sprawy znajdują się dwa sprzeczne oświadczenia dotyczące dobrowolnej pomocy świadczonej przez żonę skarżącego na dzieci. Brak jest w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji stanowiska organów w tej kwestii, a konkretnie który z tych dowodów organ administracji uznał za wiarygodny, a któremu odmówił wiarygodności i z jakich powodów. Tymczasem zgodnie z art.107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracji miały obowiązek ustosunkowania się do tych dokumentów, tym bardziej, że skarżący że skarżący kwestionuje zadeklarowana kwotę 300 złotych otrzymywanych od żony i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 9 grudnia 2004 roku stwierdził, że oświadczenie powyższe złożył na wyraźne żądanie organu administracji, który w przeciwnym razie groził odmową przyjęcia wniosku o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art.8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast z art.11 kpa wynika, ze organy administracji publicznej mają obowiązek wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Decyzja to akt, z którego strona winna czerpać pełną , wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. W tym kontekście krytycznie należy ocenić decyzję organu I instancji i zgodzić się z zarzutami skarżącego, że decyzja była bardzo lakoniczna i nie spełniała wymogów art. 107 § 3 kpa. Również organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, nie próbował wyjaśnić co skarżący miał na myśli twierdząc, że otrzymał dodatek mieszkaniowy w zaniżonej wysokości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Ka 22/86 (GAP 1988, nr 11 s.45) powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jak to podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1993r. sygn. akt III ARN 55/94 (OSNIAPiUS 7/95) zarzut dowolności (przy ocenie dowodów) wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący , a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej decyzji zostało podjęte przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.