III SA/Łd 37/09

Dnia 4 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z dnia [...] roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. M. nie stwierdził u Z. M. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia disiarczkiem węgla, wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ podał, że Z. M. pracowała w Zakładach Włókien Chemicznych "W." Spółka Akcyjna w upadłości w T. M. w latach 1974 – 1985 i 1992 – 1997 na stanowisku laboranta. Podczas wykonywania czynności zawodowych przez okres 5 lat i 4 miesięcy od 2 do 3 godzin na zmianę miała kontakt z disiarczkiem węgla o stężeniu 5-25 mg/m3. Narażenie na tę substancję ustało w dniu 30 listopada 1997 roku. Przez cały okres zatrudnienia, tj. przez 16 lat i 10 miesięcy miała kontakt z różnymi odczynnikami chemicznymi w ilościach laboratoryjnych oraz z pyłem przemysłowym od 2 do 3 godzin na zmianę o stężeniu od 2 do 8 mg/m3. W sytuacjach awaryjnych pracowała w warunkach zapylenia powyżej najwyższych dopuszczalnych stężeń. Przez okres 11 lat i 6 miesięcy pracowała w narażeniu na tlenek węgla od 2 do 3 godzin na zmianę o stężeniu od 10 do 25 mg/m3. Pracując w Laboratorium Zakładowym przez okres 5 lat i 4 miesięcy wykonywała między innymi analizy celulozy, przez traktowanie celulozy mieszaniną benzenowo – alkoholową w sposób ciągły, podczas całej zmiany. Podczas badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Ł., Z. M. skarżyła się na występujące od kilku lat i nasilające się z upływem czasu dolegliwości bólowe kończyn dolnych nasilające się w nocy, bóle głowy zlokalizowane w okolicy skroniowej i potylicznej, ogólne osłabienie, drażliwość, zaburzenia snu i pamięci, uczucie przygnębienia. Wyniki badań i konsultacji specjalistycznych wykonanych w Poradni Chorób Zawodowych WOMP Centrum Profilaktyczno - Lecznicze w Ł. nie potwierdziły przewlekłego zatrucia disiarczkiem węgla, takich jak: organiczne uszkodzenie ośrodkowego układu nerwowego pod postacią encefalopatii toksycznej lub zespołu psychoorganicznego, uszkodzenie obwodowego układu nerwowego pod postacią polineuropatii, dysfunkcji narządu równowagi i zmian w narządzie wzroku. Stwierdzenie w badaniu elektronystagmograficznym podejrzenia uszkodzenia ośrodkowej części układu przedsionkowego nie może być uznane jako kryterium wystarczające do rozpoznania zawodowego zatrucia disiarczkiem węgla. Narażenie na zatrucie trwało krótko, ponad 5 lat i ustało 8 lat temu. Od powyższej decyzji strona odwołała się w dniu 15 marca 2006 roku. Zgłosiła zastrzeżenia do wyników badań. Podniosła, że orzeczenia lekarskie z 2003 i 2005 roku różnią się od siebie. W 2003 roku neurolog stwierdził objawy neuropatii ruchowej nerwu pośrodkowego świadczące o zatruciu, natomiast w 2005 roku lekarz stwierdził, że norma nie została przekroczona. Podkreśliła wysokie stężenie disiarczku węgla oraz benzenu w zakładzie pracy oraz fakt swego złego samopoczucia. Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że orzeczenie lekarskie z dnia 16 grudnia 2005 roku stwierdza brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia disiarczkiem węgla. Orzeczenie to oparto na analizie narażenia zawodowego oraz prawidłowych wynikach badań i konsultacji specjalistycznych. Z. M. nie skorzystała z prawa odwołania się od orzeczenia lekarskiego. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w opinii uzupełniającej z dnia 13 czerwca 2006 roku podtrzymał stanowisko wyrażone w powyższym orzeczeniu. Organ podkreślił, że podejrzenie uszkodzenia ośrodkowego układu równowagi (ENG) nie jest jednoznaczne z jego rozpoznaniem i nie wystarcza do stwierdzenia choroby zawodowej. Przewlekłe zawodowe zatrucie disiarczkiem węgla objawia się jako zespół odchyleń w stanie zdrowia, które składają się w obraz kliniczny charakterystyczny dla tej patologii zawodowej. Zatrucie to dotyczy głównie toksycznego działania na ośrodkowy układ nerwowy. Zmiany w narządzie wzroku, układzie sercowo – naczyniowym i układzie równowagi zalicza się do objawów uzupełniających obraz kliniczny przewlekłego zatrucia disiarczkiem węgla. Organ dostrzegł różnicę pomiędzy wynikami badań z lat 2003 i 2005 i wyjaśnił, że badania te wykonywane były różną aparaturą i oceniane przez różne osoby. Badania te wykazały taki sam zapis, co w 2003 roku zostało zinterpretowane jako zmiana aksonalna neuropatii ruchowej. W 2005 roku taki sam wynik zinterpretowano jako artefakt techniczny. Zmiany w przewodnictwie ruchowym mogły ulec regresji w ciągu 2 lat i jest możliwe, by zmiany występujące w 2003 roku ustąpiły do roku 2005. Organ dopuszcza także możliwość błędu w interpretacji wyników w 2003 roku. Organ zaznaczył nadto, że analizował stan zdrowia Z. M. pod kątem podejrzenia konkretnej choroby zawodowej, a nie wszystkich możliwych schorzeń. Nie stwierdzono jednak w historii choroby skarżącej podstaw do rozpoznania następstw zatrucia benzenem. Zlecono dodatkową konsultację medyczną. W orzeczeniu z dnia 19 grudnia 2006 roku nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia disiarczkiem węgla. W oparciu o opinię Instytutu Medycyny Pracy organ stwierdził, że aksonalna neuropatia nerwów pośrodkowych nie należy do obrazu klinicznego przewlekłego zatrucia disiarczkiem węgla i nie może być podstawą do rozpoznania choroby zawodowej. Organ podkreślił, że skarżąca została przebadana przez dwie uprawnione jednostki orzecznicze służby zdrowia, kompetentne w dziedzinie patologii zawodowej, które nie stwierdziły u Z. M. zmian w układzie nerwowym, ośrodkowym pod postacią przewlekłej encefalopatii i obwodowym o charakterze polineuropatii, dającym podstawę do rozpoznania choroby zawodowej. Nadto wskazał, że w okresie zatrudnienia skarżąca była objęta profilaktycznymi badaniami lekarskimi, w wyniku których nie orzekano przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy zawodowej. Gdy chodzi o podnoszoną przez skarżącą chorobę astmy, to organ zaznaczył, że we wcześniej prowadzonym postępowaniu wykonano badania, które nie dały podstaw do stwierdzenia zawodowej astmy oskrzelowej. Z. M. cierpi na uczulenie na pospolite alergeny wziewne. Na powyższą decyzję Z. M. w dniu 23 listopada 2007 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podała, że przez cały okres pracy zawodowej, przez 19 lat była narażona na działanie disiarczku węgla, przez 8 godzin dziennie. Była też narażona na działanie innych substancji szkodliwych (benzen, toluen). Stwierdzono u niej zespół rzekomonerwicowy oraz objawy aksonalnej neuropatii ruchowej. Cierpi na bóle nóg, bezsenność, źle słyszy, ma zawroty głowy, braki w pamięci, dokucza jej astma oskrzelowa. Nigdy nie chorowała na alergię. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 grudnia 2007 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty tożsame z przedstawionymi w decyzji organu odwoławczego. Nadto organ zwrócił uwagę, iż orzeczenie lekarskie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne i Państwowy Inspektor Sanitarny nie jest uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową, jeżeli orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki orzecznicze nie dokonają rozpoznania choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga Z. M. jest uzasadniona. W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 154 poz.1270 z późn. zm.) sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. w spr. P 23/07 (Dz.U. nr 116 poz.740). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż zarówno art.237 § 1 pkt.2 i 3 Kodeksu pracy( w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132 poz.1115) są niezgodne z art.92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art.237 § 1 pkt.2 i 3 Kodeksu pracy ani jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów, art.7 ustawy z 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. nr 30 z 1983r. poz.144 z późn. zm.) stanowiącego, że "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art.231 pkt.2 Kodeksu pracy"(obecnie art.237 § 1 pkt.2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art.237 § 1 pkt.2 i 3 K.p. z art.92 ust.1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Zgodnie z treścią art.190 ust.1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl zaś art.190 ust.3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Wyrok Trybunału w sprawie P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008r. i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008r. rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin po upływie którego tracą moc art.237 § 1 pkt.2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpi więc najpóźniej 3 lipca 2009r. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów wskazał, iż "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r., które wyrokiem Trybunału zostało uznane za niekonstytucyjne. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego(art.145a § 1 kpa). Termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału(art.145a § 2 kpa). W sytuacji kiedy Trybunał orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art.145a § 2 kpa, biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. W przypadku orzeczenia Trybunału z 19 czerwca 2008r. oznacza to, iż termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego rozpocząłby bieg 3 lipca 2009r. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to czy w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia, odraczając jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej aktu, to sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnego aktu czy też winny go dalej stosować. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją sąd może odmówić zastosowania tego przepisu również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Sądy mogą wówczas same zadecydować jakie przepisy należy zastosować kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2006r. w spr. II OSK 1403/05 (Wokanda nr 5 z 2006r. poz.35) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 2007r. w spr. III CZP 125/07 (Lex nr 322105). Również w piśmiennictwie przyjmuje się pogląd, iż w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu uraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu sądy mają możliwość, w okresie "odroczenia", odmowy stosowania przepisu niekonstytucyjnego. Pogląd taki wyraził Janusz Trzciński w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007r. w spr. P 10/07 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2008r.) oraz Janusz Trzciński i Roman Hauser w "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2008r. str. 70 i 85). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach oraz w wymienionych publikacjach. Zgodnie z treścią art.178 ust.1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W myśl zaś art.4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, iż w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie sąd bada czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania mimo jego obowiązywania. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia z 30 lipca 200r. z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 23/07. Skoro kwestia niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia została już przesądzona orzeczeniem Trybunału to sąd nie musi uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności tego aktu prawnego. W niniejszej sprawie sąd odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002r. Sąd wziął przy tym pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r. mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. W sytuacji bowiem gdy skarżąca cierpi na schorzenie, które nie zostało uznane za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania tych przepisów zaś sprawa dotycząca stwierdzenia czy skarżąca cierpi bądź nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i odsyłanie na drogę ewentualnego wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Pogląd, iż sprawy dotyczące stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r., mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008r. w spr. II OSK 1435/08 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. Reasumując sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r. W związku z czym sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. M. z dnia 22 lutego 2006r. Organy administracji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. A. B.