III SA/Łd 380/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant: Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat nadterminowej służby wojskowej postanowił: odrzucić skargę. Raportem z dnia [...] M. Sz. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. o zaliczenie okresu służby wojskowej do wysługi lat w związku z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 283/2006. Wskazał, iż w okresie od dnia 24 maja 2001 roku do dnia 31 marca 2003 roku odbył nadterminową służbę wojskową. Pismem z dnia 3 kwietnia 2008 roku Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. poinformował M. Sz., że na dzień przyjęcia do Służby Więziennej na podstawie przedłożonych dokumentów został zaliczony do wysługi lat wyłącznie okres zasadniczej służby wojskowej, jako ten okres, który podlega uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. Brak jest natomiast podstaw, w oparciu o obowiązujące przepisy pragmatyki służbowej, do zaliczenia do okresu Służby Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, okresu nadterminowej służby wojskowej. Od powyższego pisma M. Sz. złożył odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł., wnosząc o zaliczenie okresu nadterminowej służby do wysługi lat w Służbie Więziennej. Pismem z dnia 20 maja 2008 roku Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wyjaśnił, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. decyzją personalną nr [...] z dnia [...] na dzień przyjęcia M. Sz. do służby tj. 1 kwietnia 2003 roku, zaliczył do okresu podlegającego uwzględnieniu przy ustaleniu dodatku za wysługę lat okres odbywania zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 11 miesięcy i 22 dni. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wskazał, że wyrok NSA, na który powołał się funkcjonariusz jest wyrokiem wydanym w indywidualnej sprawie innego funkcjonariusza Służby Więziennej, a wyrażona w orzeczeniu Sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, wobec tego rozstrzygnięcie w sprawie funkcjonariusza SW z B. nie może stanowić analogicznego rozstrzygnięcia w innej sprawie. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi poinformował, że zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, funkcjonariuszowi Służby Więziennej uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Z treści § 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że zaliczenie okresów służby w Służbie Więziennej następuje min. na podstawie wyciągu z książeczki wojskowej. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 241, poz. 2414 ze zm.) żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełnią służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo na podstawie dobrowolnego zgłoszenia (art. 86 ust. 1). Z zastrzeżeniem więc treści art. 59 pkt 1 lit. a i b i art. 86 ust. 1 z powołanej ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową, chociaż obie służby traktuje jako czynną służbę wojskową. Art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odwołuje się do "okresu zasadniczej służby wojskowej" i nie obejmuje on "nadterminowej służby wojskowej". Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie tego rodzaju służby wojskowej do okresów upoważniających do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej, to właśnie ze względu na treść art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, nadałby art. 100 ust. 2 inne brzmienie. Skoro tak się nie stało brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 20 maja 2008 roku M. Sz. powołując się na wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 roku, sygn. akt I OSK 283/06, którego teza brzmi, iż z punktu widzenia art. 100 ust. 2 ustawy Służbie Więziennej pojęcie "nadterminowa służba wojskowa" nie różni się od pojęcia "zasadnicza służba wojskowa", wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i zaliczenie do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosił o jej odrzucenie, bowiem w niniejszej sprawie nie były wydane decyzje administracyjne. Wskazał, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej nie przewiduje w zakresie ustalenia okresów zaliczanych do okresu, od którego zależy prawo do dodatku za wysługę lat formy decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji organy administracji nie wydały decyzji administracyjnej o zaliczeniu, bądź odmowie zaliczenia wnioskowanego okresu do wysługi lat w Służbie Więziennej, a jedynie na piśmie udzieliły informacji stronie. Nie każdy bowiem przejaw aktywności organów administracji przybiera formę decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie nie został wydany żaden akt mieszczący się w wyżej wskazanym katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Organy administracji rozpoznały bowiem sprawę skarżącego przedstawiając swoje stanowisko w wystosowanych do niego pismach. M. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na stanowisko Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. zawarte w piśmie z dnia 20 maja 2008 roku dotyczące zaliczenia okresu nadterminowej służby wojskowej skarżącego do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat. Należy wyjaśnić, że ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. W świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresu nadterminowej służby wojskowej do stażu służbowego uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Organy administracji publicznej, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wydają decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej dodatku za wysługę lat w procentowo określonej wysokości uposażenia zasadniczego, a kwestia uwzględnienia okresu nadterminowej służby woskowej do okresu Służby Więziennej stanowić może wyłącznie przedmiot postępowania wyjaśniającego przy ustalaniu tego dodatku i w związku z tym nie stanowi przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Zaliczenie bądź odmowa zaliczenia służby lub zatrudnienia do okresu służby powinno stanowić jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb przyznania prawa do dodatku za wysługę lat (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 268/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że co do zasady organy nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu Służby Więziennej. Sądowi w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie znane jest orzecznictwo i Sąd podziela stanowisko wynikające m.in. z wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 268/07 , że przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 14 poz. 137) ustalający obowiązek rozstrzygania kwestii zaliczania okresów służby lub zatrudnienia do okresów służby w Służbie Więziennej w formie decyzji administracyjnej - został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej ( tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2004r. sygn. akt II SA 1920/03 W sytuacji, gdy skarga dotyczy sprawy, której załatwienie nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej oraz innego aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2008r. w sprawie I OSK 1311/08. Odrzucenie skargi powoduje zaś taki skutek, że sprawa nie jest rozpoznawana merytorycznie. Z powyższych względów Sąd w niniejszej sprawie nie mógł więc rozstrzygać, czy okres nadterminowej służby wojskowej skarżącego podlega zaliczeniu do okresu służby, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat. Na marginesie sprawy należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarżący wystąpi z wnioskiem o ustalenie dodatku za wysługę lat w procentowo określonej wysokości uposażenia zasadniczego, wnosząc przy tym o zaliczenie okresu nadterminowej służby woskowej, organy administracji będą zobowiązane do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej w uzasadnieniu której wypowiedzą się w kwestii zaliczenia do okresu służby w Służbie Więziennej okresu nadterminowej służby wojskowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. a.ł.