III SA/Łd 396/21

Dnia 8 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak, , po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S.-A. i B. A.-S. na pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. eg 9 listopada 2020 r. B. A. – S. przesłała drogą elektroniczną wniosek w sprawie przyznania lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. A 4 w P. . 13 listopada 2020 r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynęło pismo R. T. o przyznanie dla B. A. – S. ww. lokalu mieszkalnego Następnie 23 listopada 2020 r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynął niekompletny wniosek R. T. i B. A. – S. o legalizację stanu prawnego lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. A 4 w P., który uzupełniono 10.12.2020 r. Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że ww. podania oraz wniosek zostały rozpatrzone w oparciu o przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 61 ) oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego Gminy Miejskiej P. (t.j. Dz .Urz. Woj. Łódz. z 2014 r. poz. 1609). W oparciu o powołane wyżej przepisy uchwały oraz na podstawie deklaracji o wysokości dochodów złożonych przez skarżących, którzy wykazali średni miesięczny dochód na 1 osobę w kwocie: 2.103,50 zł, ustalono, że nie wystąpił u nich niski dochód - w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Organ wskazał, że złożona przez skarżących deklaracja o dochodach i oświadczenie majątkowe wykluczyła ich z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu ww. lokalu. O powyższym poinformowano skarżących w piśmie z [...] r. znak: [...]. Skarżący 29 stycznia 2021 r. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie ich wniosku. Po zapoznaniu się z kompletem dokumentów organ pismem z [...] r. poinformował skarżących, że z uwagi na niespełnienie warunków z ww. uchwały, podtrzymał swoją negatywną decyzję zawartą w piśmie z [...] r. W dniu 17 lutego 2021 r. skarżący przesłali kolejne pismo w sprawie przydziału ww. lokalu, a organ pismem z 12 marca 2021 r. podtrzymał swoje negatywne stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach i nie wyraził zgody na przydział przedmiotowego lokalu. W skardze B. A.-S. i R. S.-A. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: 1) art. § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej P. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ administracji publicznej, że warunkiem zamiany lokali mieszkalnych jest posiadanie przez skarżących niskich dochodów, podczas gdy zgodnie z § 3 ust. 2 ww. uchwały warunki te nie mają zastosowania do osób zgłaszających zamiar zamiany pomiędzy sobą lokali, do których mają tytuł prawny, a znajdujących się zasobach mieszkaniowych gminy, 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie wniosku o zamianę lokali mieszkalnych pomiędzy skarżącymi a R. T. co skutkowało brakiem zgody na zawarcie umowy najmu lokalu nr 1 przy ul. A 4 w P. . 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności przez przyjęcie, że złożona deklaracja o dochodach i oświadczenie majątkowe wykluczają skarżących z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu ww. lokalu, podczas gdy prawidłowo ocena prowadzi do wniosku, że wykluczenie nie powinno nastąpić. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności i uznanie, że przysługuje im prawo do zawarcia umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. st. referendarz sądowy przyznał skarżącym prawo pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaznaczyć należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie przedmiotu sprawy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Prezydenta Miasta P. z [...] r., w którym podtrzymano negatywne stanowisko zawarte w piśmie z [...] r. o niewyrażeniu zgody na zawarcie ze skarżącymi umowy najmu lokalu nr 1 przy ul. A 4 w P.. Z kolei w piśmie z [...] r. organ analizując przesłanki wynikające z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej P., stwierdził, że u skarżący nie występuje niski dochód, co wyklucza ich z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy ww. lokalu mieszkalnego. W ocenie sądu zaskarżone pismo z [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też aktem prawa miejscowego, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który objęty byłby kognicją sądu administracyjnego. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość sądów administracyjnych w stosunku do takich form działania podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy. Wskazać należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 611). Stosownie do treści art. 4 ust.1 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej P. (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Z 2014 r. poz. 1609), która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom P. lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zagadnienie dotyczące istoty i charakteru uprawnień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której przyjęto, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z tej listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. W niniejszej sprawie nie zostały podjęte akty, które dawałyby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo Prezydenta Miasta P. z [...] r. nie dotyczy bowiem kwestii związanej z zakwalifikowaniem i umieszczeniem skarżących na liście oczekujących na najem lokalu socjalnego. Informuje ono jedynie, że wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, ponieważ wnioskodawcy nie spełniają kryterium dochodowego. Pismo to nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu procesowym ani materialnym. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Przedmiotowe pismo zawiera jedynie wyjaśnienie stronie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, przez co nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że kwestionowanie przez stronę okoliczności związanych z samą czynnością zawarcia umowy najmu podlega rozpatrzeniu jako sprawa cywilna przez sąd powszechny na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1279/15, 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 908/19, 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W związku z tym udzielonej przez organ w dniu [...] r. odpowiedzi na wniosek skarżących nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania ich do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ww. pismo stanowiło jedynie oświadczenie woli względem złożonej przez stronę oferty najmu konkretnego lokalu mieszkalnego w oparciu o szczególne przesłanki związane ze stanem zdrowia. Organ wykonawczy gminy nie realizował więc w tym zakresie zadania publicznego, polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, lecz działał w sferze stosunków własnościowych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona czynność nie jest publicznoprawną formą wykonywania działalności komunalnej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem akt o charakterze cywilnoprawnym, ma więc na celu jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnych pomiędzy gminą a osobą fizyczną. Wobec powyższego, skoro przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest akt z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kognicji sądu administracyjnego, to skargę w niniejszej sprawie w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. EG