III SA/Łd 418/17

Dnia 17 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki(spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...] 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz Z.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2016, poz. 1629, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych działki nr [...] o powierzchni 0,0991 ha i budynków usytuowanych na tej działce, położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że w piśmie z dnia 6 czerwca 2016 r. Z. W. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przywrócenie na działce nr [...] położonej w [...] użytków gruntowych sprzed przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. gruntu rolnego w miejsce wykazanego terenu mieszkaniowego. W piśmie z dnia 16 czerwca 2016 r. Starosta [...] przedstawił przeprowadzone postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyjaśnił, że zarzuty wniesione po terminach wskazanych w art. 24a powołanej ustawy, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W piśmie z dnia 6 lipca 2016 r. skarżący wniósł do Starosty [...] o przywrócenie terminu dla złożenia uwag i zarzutów do danych w projekcie operatu kartograficznego (zmodernizowanych danych ewidencyjnych) zgodnie z art. 24a ust. 6 oraz ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie skarżący złożył zarzuty i uwagi do trybu i sposobu prowadzenia modernizacji danych dla działki nr [...]. W piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że obowiązujące przepisy na podstawie, których przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków, nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia zarzutów do projektu operatu opisowo-kartograficznego. Jeśli pismo wnioskodawcy ma potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, to wnioskodawca winien dołączyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne, które są niezbędne, a stanowić będą podstawę aktualizacji informacji zawartej w tejże ewidencji. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł o przywrócenie poprzedniego stanu budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] jako budynku użyteczności rolniczej i przywrócenie zapisów sprzed modernizacji. Skarżący załączył kopię decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego o powierzchni 50 m2 oraz kopię planu realizacyjnego (planu zagospodarowania) działki nr [...] będącego załącznikiem do wskazanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]. Pismo skarżącego organ I instancji przekazał wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wykonawca modernizacji – Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Projektowe [...] stwierdziło, że zgodnie z wywiadem terenowym na miesiąc lipiec 2014 r. nie stwierdzono śladów działalności rolniczej na wskazanej działce. Całość działki stanowi obszar terenu zakwalifikowany jako B (tereny mieszkaniowe). Nie ma zatem podstaw do zmiany użytku na Br (grunty rolne zabudowane). Jeżeli sposób użytkowania działki jest inny niż stwierdzono w wywiadzie terenowym i wymaga aktualizacji, należy wykonać dokumentację w odrębnym postępowaniu. W ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków stan faktyczny działki jak również funkcję budynków określono prawidłowo. O stanowisku wykonawcy organ I instancji poinformował skarżącego w piśmie z dnia 23 września 2016 r. W piśmie tym organ ponadto zapytał skarżącego, czy nadal podtrzymuje swój wniosek o wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych w działce nr [...]. W piśmie z dnia 5 października 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. Skarżący wskazał, że działka nr [...] wraz z pozostałymi gruntami rolnymi (łącznie 2,8962 ha, z czego 1,7262 ha stanowi własność wnioskodawcy a 1,17 ha to dzierżawa) została przez niego nabyta w formie przekazanego przez rodziców gospodarstwa rolnego. Do chwili obecnej jest to teren objęty czynną uprawą rolną, o czym świadczą przyznawane dotacje z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jest to cały czas gospodarstwo rolne. W budynkach położonych na terenie działki znajduje się również pasieka i zbiornik do produkcji ryb. Wnioskodawca załączył kopie ośmiu kolorowych zdjęć potwierdzających opisany stan rzeczywisty działki. Ponadto, skarżący stwierdził, iż nigdy nie miał okazji poznać wykonawcy modernizacji ani jej przedstawicieli, którzy dokonali wywiadu terenowego i jego weryfikacji. Dlatego nie zgadza się z wynikiem przedstawionych przez wykonawcę opracowań na podstawie, których działka nr [...] zmieniła przeznaczenie z rolnego na teren zakwalifikowany jako tereny mieszkaniowe. W piśmie z dnia 12 października 2016 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] dotyczącego działki nr [...]. W piśmie z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący wskazał, że w pierworysie nr [...] dla działki nr [...] nie zostały ujęte wszystkie obiekty. Pierworys ten nie zawiera wiaty służącej do przechowywania narzędzi rolniczych (brony, pługa, itp.) i kurnika służącego do hodowli drobiu (kur). Obiekty te zostały pokazane w dokumentacji fotograficznej dołączonej do pisma z dnia 5 października 2016 r. Pomiędzy szkicem roboczym, który zawiera faktycznie istniejącą wiatę, a pierworysem istnieją rozbieżności. Ponadto skarżący wskazał, że budynek nr 528 służy mu jako pracownia pszczelarska, co oznacza, iż wykonywane są w nim czynności związane z prowadzeniem pasieki (topienie wosku, wirowanie ramek z miodem, przechowywanie niezbędnych narzędzi oraz elementów uli itp.). Do pisma skarżący dołączył decyzję nr [...] w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2016 r., dokumenty potwierdzające zwiększenie ilości uprawianych rolniczych działek z czterech w 2015 r. do sześciu w 2016 r., które są dotowane przez ARiMR (numer identyfikacyjny [...]), opłatę członkowską w Regionalnym Związku Pszczelarskim [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych działki nr [...] o powierzchni 0,0991 ha i budynków usytuowanych na tej działce, położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, m.in. że w rejestrach ewidencji gruntów założonych dla obrębu [...] w 1971 r. działka nr [...] o powierzchni 0,0990 ha została wyodrębniona w 1972 r. na podstawie uchwały PPRN w [...] nr [...] jako działka budowlana typu mieszkaniowego i sklasyfikowana jako Rllla. Zgodnie z postanowieniem sądu z dnia [...], sygn. akt [...] skarżący nabył wskazaną działkę w drodze spadkobrania. Z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i planu zagospodarowania działki nr [...] z 1978 r. wynika, że na działce był zaprojektowany budynek gospodarczy, w perspektywie budynek mieszkalny. Jednak po zmianie sposobu użytkowania działki ani ówczesny właściciel, ani obecny nie dążyli do zaktualizowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie terenów zabudowanych. Zmiana sposobu oznaczenia działki w ewidencji gruntów nastąpiła dopiero w 2014 r. po modernizacji. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] przeprowadzona została na podstawie zarządzenia Starosty [...] nr 25/2014 z dnia 2 czerwca 2014 r. Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków została wywieszona na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] przez 14 dni – od 24 czerwca do 9 lipca 2014 r. Następnie na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i urzędu gminy oraz w Dzienniku Gazeta Prawna zostało zamieszczone zawiadomienie o wyłożeniu do wglądu w budynku GOK w [...] projektu operatu opisowo-kartograficznego od 20 października do 9 listopada 2015 r. i o możliwości zgłaszania ewentualnych uwag do dodanych zawartych w tym projekcie. W dniu 8 stycznia 2016 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod pozycją 64 ogłoszono, że projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczący modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W wyniku prac modernizacyjnych wykazano działkę nr [...] zabudowaną budynkami wraz z terenem okalającym o powierzchni 0,0991 ha, oznaczoną konturem użytku B – tereny mieszkaniowe, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Ujawniono również dane o budynkach zlokalizowanych na działce nr [...] tj. wykazano: budynek mieszkalny o numerze ewidencyjnym 526 o powierzchni zabudowy 114,00 m2, wybudowany w 1980 r. – data ze źródeł niepotwierdzonych, budynek o numerze ewidencyjnym 527 o powierzchni zabudowy 25,00 m2, wybudowany w 1980 r. – data ze źródeł niepotwierdzonych, sklasyfikowany jako pozostałe budynki niemieszkalne, budynek o numerze ewidencyjnym 528 o powierzchni zabudowy 49,00 m2, wybudowany w 1980 r. – data ze źródeł niepotwierdzonych, sklasyfikowany jako pozostałe budynki niemieszkalne. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedstawiciel wykonawcy nie dokonał żadnych czynności na nieruchomości, organ I instancji wyjaśnił, że w projekcie modernizacji wskazał wykonanie kontroli i weryfikacji użytków gruntowych w zakresie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Dane budynków należało pozyskać z operatów technicznych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym lub z bezpośredniego uzupełniającego pomiaru w terenie. Organ I instancji uznał również, iż załączonych przez skarżącego zdjęć przedstawiających zabudowania na działce nr [...] nie można uznać za jedyny dokument uzasadniający dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w kwestii oznaczenia użytków i klas gruntów. Załączone przez skarżącego dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia klasy i użytków na działce, a tym samym zmiany w zakresie funkcji budynków, gdyż brak jest wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczącego działki oraz arkusza danych ewidencyjnych budynków. Załączone zdjęcia z terenu przedstawiają budynek z dykty – wiatę i kurnik, które nie podlegały obiektywizacji. Natomiast liczba mieszkań w budynku nr 526 oraz rok zakończenia budowy budynku są wartościami szacowanymi, gdyż w chwili wizji w terenie geodeta nie zastał właścicieli. Aby wpisać dane ewidencyjne dotyczące budynków zgodnie ze źródłami potwierdzonymi, należy przedłożyć do ewidencji gruntów stosowną dokumentację techniczną dotyczącą tych budynków. To wykonawca prac geodezyjnych ocenia, jaki jest stan faktyczny i prawny na gruncie, mając przy tym pełną dokumentację. Aby zakwalifikować użytek gruntowy do konkretnego rodzaju musi posiadać on odpowiednie cechy oraz spełniać inne przesłanki, o których mowa w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wykazanie na działce nr [...] użytku Br/RIIIa właściwego dla gruntów rolnych zabudowanych, czyli zajętych pod budynki mieszkalne i inne budynki i urządzenia budowlane służące do produkcji rolniczej w gospodarstwach rolnych, byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie zapoznał się z projektem operatu opisowo-kartograficznego. Nie złożył żadnych uwag do danych w nim ujawnionych w okresie 15 dni, w którym projekt był wyłożony do wglądu zainteresowanym. Nie wniósł również zarzutów do tych danych w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia przez starostę w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w art. 24a ust.8 i 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ujawnienie terenów mieszkaniowych oraz wprowadzenie budynków do rejestru budynków odbyło się w trybie zmiany ewidencji gruntów i budynków określonym w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego mógł w okresie wyłożenia projektu zgłaszać uwagi do tych danych. Skarżący z uprawnienia tego nie skorzystał. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w art. 24a ust. 9 ustawy traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie wniosku i odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli organ nie może wprowadzić zmiany w drodze czynności materialno-technicznej, wówczas na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi postępowanie zakończone decyzją. Każda zmiana danych ewidencyjnych musi być udokumentowana. W przypadku zmiany dokonywanej na wniosek osób zainteresowanych, to wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Skarżący w istocie żąda aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w sposób wskazany w piśmie z dnia 6 października 2016 r. Ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zna instytucji "sprostowania" operatu ewidencji gruntów i budynków. Żądanie skarżącego nie zostało poparte wymaganymi przez prawo dokumentami, które mogłyby uzasadniać zmianę polegającą na wykreśleniu z ewidencji gruntów terenów mieszkaniowych i zastąpieniu ich sklasyfikowanym gruntem rolnym zabudowanym i tym samym dokonaniu zmiany funkcji budynków. W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do szeregu kwestii postawionych przez skarżącego we wcześniejszej korespondencji. Organ I instancji przyznał, że geodeci nie weszli na działkę, podając bliżej nieokreśloną datę wykonania wywiadu terenowego. Według skarżącego nigdy do takiego wywiadu nie doszło na nieruchomości. "Z ulicy, z furtki widać tylko wrota garażu i budynek". W porze letniej dodatkowo ograniczony jest widok z uwagi na bujną zieleń. Organ I instancji nie przeprowadził oględzin, o które skarżący wnosił (pismo z dnia 9 listopada 2016 r.). Zdaniem skarżącego organ I instancji błędnie interpretuje jego wnioski sprowadzając je do pojęcia "aktualizacji". Zmiany stanu faktycznego na nieruchomości nie było. Aktualny wpis nie jest prawidłowy z powodu błędu i nierzetelności oceny dokonanej przez organ I instancji przy udziale firmy geodezyjnej. Skarżący wyjaśnił, że domaga się poprawy błędu. Skarżący wskazał, że może powołać świadków w celu potwierdzenia prowadzenia produkcji rolnej na wskazanej działce, utrzymania sprzętu rolniczego, posiadania w tym miejscu innych środków materialnych służących do produkcji rolnej jak np. ule, urządzenia do ich obsługi, pracownię pszczelarską czy hodowli ryb. Dysponuje szeregiem fotografii z zagospodarowania działki z lat ubiegłych, które w razie potrzeby jest w stanie okazać. W dniu 9 marca 2017 r. skarżący przedstawił oryginały opłat członkowskich w Regionalnym Związku Pszczelarskim [...] w [...] za lata 2016 i 2017, z których wynika, że w 2016 r. posiadał 25 uli, a w 2017 r. – 20 uli. Organ II instancji podzielając stanowisko organu I instancji podniósł, że zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywania w niej zmian regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Z regulacji tych wynika jasno, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być udokumentowana. To na skarżącym, jako wnioskującym o zmianę w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego oraz funkcji budynków na działce nr [...], ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów uzasadniających żądaną zmianę. Z załączonej do pisma z dnia 9 sierpnia 2016 r. kopii decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego o powierzchni 50 m2 oraz kopii planu realizacyjnego (planu zagospodarowania) działki nr [...] będącego załącznikiem do wskazanej decyzji, nie wynika, aby budynek ten był budynkiem służącym gospodarce rolnej. Załączone do pisma z dnia 5 października 2016 r. kopie ośmiu kolorowych zdjęć przedstawiają: pracownię pszczelarską, kosiarkę do ciągnika, budynek gospodarczy z cegły, przydomowy kurnik, fragment działki zagospodarowany jako przydomowy warzywnik wraz z czterema ulami, miniciągnik [...], basen na ryby o pojemności 5 m3, wnętrze pomieszczenia (wiaty), w której przechowywane są narzędzia rolnicze oraz samych narzędzi: glebogryzarki, pługa i kultywatora. Jak wynika z informacji przekazanej w toku postępowania przez organ I instancji, skarżący nie posiada w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] gruntów, budynków, budowli lub urządzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 1p. 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które tworzyłyby zorganizowaną całość z budynkami na działce nr [...]. W ocenie organu II instancji wniosek skarżącego o zmianę użytków gruntowych oraz funkcji budynków gospodarczych na działce nr [...] nie został poparty odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi zasadność żądanej zmiany, tj. wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczącym działki oraz arkuszem danych ewidencyjnych budynków. Zarzut pobieżnego wykonania wywiadu terenowego przez wykonawcę modernizacji w nieokreślonej bliżej dacie dotyczy zakończonego postępowania modernizacyjnego. Nie dotyczy natomiast aktualnie prowadzonego postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków z wniosku skarżącego. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wyjaśnienie sposobu pozyskiwania danych ewidencyjnych przez wykonawcę modernizacji. Skarżący nie złożył "jednoznacznego, kategorycznego wniosku" o dokonanie oględzin przez organ I instancji. Załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna wystarczająco ukazuje sposób zagospodarowania nr [...]. Zaliczenie gruntów na działce nr [...] do terenów mieszkaniowych w żaden sposób nie skutkuje pozbawieniem skarżącego statusu rolnika. Tak jak okoliczność posiadania nieruchomości rolnej, bycia rolnikiem (opłacanie z tego tytułu składek do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) nie oznacza automatycznego uznania działki siedliskowej za grunty rolne zabudowane, tak zaliczanie gruntów na takiej działce siedliskowej do terenów mieszkaniowych nie oznacza pozbawienia właściciela nieruchomości rolnej statusu rolnika. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że nieprawidłowo został zmieniony grunt rolny działki nr [...] z gruntu rolnego na budowlany przez Starostę [...]. Starosta [...] nie przeprowadził prawidłowego postępowania przy zmianie kwalifikacji gruntu z rolnego na budowlany. W toku postępowania administracyjnego skarżący wykazał, że organ I instancji, w imieniu którego działała firma geodezyjna, nie dopełnił obowiązków przeprowadzenia wizji lokalnej, na podstawie, której została podjęta decyzja o zmianie kwalifikacji gruntu z rolnego na budowlany. Zmiana kwalifikacji gruntu z rolnego na budowlany została podjęta na podstawie nieprawdziwych przesłanek, ponieważ geodeci nigdy takiej wizji nie przeprowadzili. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 7,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r. poz.1629 ze zm.), dalej p.g.k. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz.454 ze zm.). Zgodnie z treścią art.20 ust.1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl art.24 ust.2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z treścią art.24a ust.1 p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. W myśl art.24a ust.4 p.g.k. projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Zgodnie z treścią art.24a ust.6 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. W myśl art.24a ust.7 p.g.k. upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Zgodnie z treścią art.24a ust.8 p.g.k. po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. W myśl art.24a ust.12 p.g.k. zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia z 29 marca 2001r. źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. W myśl § 44 pkt.2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; Zgodnie z treścią § 45 ust.1 rozporządzenia z 29 marca 2001r. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. W myśl § 45 ust.2 rozporządzenia z 29 marca 2001r. przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią § 67 rozporządzenia z 29 marca 2001r. użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R; 5) (uchylony); 6) grunty pod wodami; 7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr. W myśl § 68 ust.1 rozporządzenia z 29 marca 2001r. grunty rolne dzielą się na: 1) użytki rolne, do których zalicza się: a) grunty orne, oznaczone symbolem - R, b) sady, oznaczone symbolem - S, c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br, f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, g) grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W, h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem - Lzr; 2) nieużytki, oznaczone symbolem - N. Zgodnie z treścią § 68 ust.3 rozporządzenia z 29 marca 2001r. grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: 1) tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B; 2) tereny przemysłowe, oznaczone symbolem - Ba; 3) inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem - Bi; 4) zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp; 5) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem - Bz; 6) użytki kopalne, oznaczone symbolem - K; 7) tereny komunikacyjne, w tym: a) drogi, oznaczone symbolem - dr, b) tereny kolejowe, oznaczone symbolem - Tk, c) inne tereny komunikacyjne, oznaczone symbolem - Ti, d) grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, oznaczone symbolem - Tp. W myśl załącznika nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001r. l.p. 5 do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod: 1.) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej nie wyłączając produkcji rybnej w szczególności; spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie a także budowle i urządzenia rolnicze w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego a także instalacja służąca do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych 2.) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochop0dzących spoza gospodarstwa rolnego w skład którego wchodzą budynki 3. ) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia takie jak: komórki, garaże, szopy, podwórza, śmietniki, składowiska owoców, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt.1 i 2 tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zaliczenia działki nr [...] w [...] do odpowiedniej grupy użytków gruntowych. W ocenie skarżącego jego działka winna zostać zaliczona do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zaś zdaniem organów administracji jest terenem mieszkaniowym oznaczonym symbolem B. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w 2014r. rozpoczęto modernizację ewidencji gruntów i budynków w wyniku której działkę nr [...] o powierzchni 0,0991 ha zaliczono do terenów mieszkaniowych – B. Z. W. nie zgłaszał w wymaganych terminach uwag i zarzutów. W związku z czym operat opisowo – kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Dopiero w dniu 6 czerwca 2016r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie w ewidencji gruntów poprzedniego stanu jego działki nr [...], sprzed modernizacji tzn. jako gruntu rolnego zabudowanego (Br). Z uwagi na to, że zarzut został zgłoszony po terminie określonym w art.24a ust.9 p.g.k. organy administracji słusznie potraktowały go jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, stosownie do art.24a ust.12 p.g.k. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że na staroście ciąży obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów, która powinna być odzwierciedleniem stanu faktycznego, o czym w szczególności świadczy przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., obligujący starostę do dbania o aktualność danych. Zalicza on do zadań starosty, związanych z prowadzeniem ewidencji, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Również w orzecznictwie podkreśla się znaczenie utrzymywana ewidencji w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 października 1998 r., sygn. akt II SA 810/98; wyrok NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98; wyrok NSA z 7 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 119/99). Dodatkowo należy zauważyć, że na wagę aktualizacji danych wskazuje § 47 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia), przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu odpowiednio stosuje się przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa źródła danych ewidencyjnych, zaliczając do nich m.in. wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych (pkt 3); dane w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (pkt 4), a także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (pkt 5). W rozpatrywanej sprawie nie można pomijać okoliczności, że stosownie do przepisu § 35 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są również wyniki oględzin (pkt 7). Ponadto zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia – w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Przepis ten statuuje – w przypadku gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób - możliwość nałożenia przez starostę na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązku: 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 oraz z 2014 r. poz. 40, 768 i 822); 2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o której mowa w art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki; 3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali. Organ administracji dysponuje narzędziami niezbędnymi do pozyskania informacji w celu dokonania właściwych wpisów w ewidencji gruntów. Wolą ustawodawcy nie było utrzymywanie stanu danych ewidencyjnych, które nie odpowiadają rzeczywistości i nie można uznać, że dane wynikające z modernizacji ewidencji mają walor niezmienności. Należy zaznaczyć, że rozróżnienie użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisanie cech, właściwości czy też sposobu zagospodarowania charakterystycznych dla danego rodzaju użytków a elementy te określa załącznik nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001r. (por. wyrok WSA w Krakowie zx 25 listopada 2010r. w spr. III SA/Kr 712/09). O zaliczeniu użytków do określonej grupy użytków gruntowych przesądza sposób użytkowania gruntów a mianowicie czy są one wykorzystywane rolniczo oraz jaki charakter mają budynki znajdujące się na gruncie a w szczególności czy są one przeznaczone do produkcji rolniczej. Wymaga to dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dokładnie sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Z akt administracyjnych wynika jedynie, że na działce skarżącego znajdują się trzy budynki w tym jeden mieszkalny oraz dwa gospodarcze. Nadto Z.W. posiada jeszcze inne działki o łącznej powierzchni 2,89 ha. Do akt załączono także kilka zdjęć działki nr [...] wykonanych przez skarżącego. Jest to w zasadzie całe postępowanie dowodowe dotyczące sposobu użytkowania działki Z.W. Organy nie wyjaśniły dokładnie czy działka nr [...] i pozostałe trzy działki są wykorzystywane rolniczo i czy budynki znajdujące się na działce nr [...] są przeznaczone do produkcji rolniczej. Dopiero na rozprawie w dniu 5 lipca 2017r. Z.W. wyjaśnił szerzej te kwestie. Z jego relacji wynika, że poza działką [...] posiada on jeszcze trzy inne działki ( o łącznej powierzchni ok.2 ha), na których uprawia zboże i ma łąki. Na jednej z nich posiada zbiornik o powierzchni 40 arów, w którym hoduje karpie i pstrągi, następnie odławia je, przewozi do zbiornika znajdującego się na działce nr [...] a później ryby te sprzedaje. Skarżący wyjaśnił nadto, że na działce nr [...] posiada pracownię pszczelarską (4 ule), zbiornik na ryby, ok. 50 krzaków pomidorów w tunelu foliowym, 20 kur, kilka drzew owocowych, uprawia warzywa oraz przechowuje traktorek rolniczy z napędem na cztery koła (używany do orania i bronowania) oraz różne narzędzia rolnicze (brony, pług i inne), które wykorzystuje zarówno na działce nr [...] jak i na pozostałych trzech działkach. Wszystkie te informacje wynikają z relacji skarżącego złożonych na rozprawie. Organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Przede wszystkim nie wyjaśniono pojęcia "produkcji rolniczej", o którym mowa w załączniku nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001r. l.p. 5. Nie wyjaśniono także czy skarżący prowadzi taką produkcję na działce nr [...] i na pozostałych trzech działkach, czy budynki gospodarcze na działce nr [...] (komórka, szopa) są przeznaczone do takiej produkcji bądź tworzą zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu załącznika nr 6 l.p.5. Jeszcze raz należy podkreślić, że o zaliczeniu użytków do określonej grupy użytków gruntowych przesądza sposób użytkowania gruntu. Organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. W szczególności nie przeprowadzono oględzin działki nr [...] oraz ewentualnie pozostałych działek skarżącego mimo, że Z.W. zgłosił taki wniosek. Nie wiadomo dlaczego ten wniosek nie został uwzględniony choć źródłem danych ewidencyjnych są między innymi wyniki oględzin (§ 35 pkt.7 w związku z § 45 ust.2 rozporządzenia z 29 marca 2001r.). Organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie na treści pisma Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Projektowego [...] w [...] (wykonawcy modernizacji) z 9 września 2016r.. W piśmie tym podniesiono, że zgodnie z wywiadem terenowym na miesiąc lipiec 2014r. nie stwierdzono śladów działalności rolniczej na działce nr [...]. Pismo to jest bardzo lakoniczne zaś skarżący w toku postępowania administracyjnego kwestionował jego treść. Podnosił, że nie wiadomo z kim przeprowadzono wywiad terenowy bo z nim nikt nie rozmawiał ani nikt nie oglądał jego działki. Skoro Z.W. podnosił takie zarzuty to obowiązkiem organu administracji było sprawdzenie wiarygodności ustaleń dokonanych przez wykonawcę modernizacji między innymi poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin. Organy administracji takich czynności nie przeprowadziły. Należy zaznaczyć, że aktywność organu ewidencyjnego powinna przejawiać się zarówno podczas pozyskiwania danych i informacji ewidencyjnych, jak i na etapie oceny zebranych materiałów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Dane wprowadzone w wyniku modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi, a w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów obowiązany jest ocenić czy przedłożony dokument geodezyjno – kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 4/11; wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10; wyrok WSA w Gliwicach 27 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/GL 227/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08. Wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2014r. w spr. IV SA/Wa 1920/14, wyrok WSA w Opolu z 30 marca 2017r. w spr. II SA/Op 34/17). Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organy administracji nie wyjaśniły dokładnie jaki jest sposób użytkowania działki nr [...] a w szczególności czy budynki usytuowane na tej działce są przeznaczone do produkcji rolniczej bądź stanowią zorganizowaną całość w rozumieniu załącznika nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001r. l.p.5. Wynikało to z tego, że nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny zaś ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia każdej sprawy administracyjnej. Tylko bowiem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego. Organy administracji naruszyły przepisy art.7, 77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy ustalić sposób użytkowania działki nr [...] oraz charakter znajdujących się na niej budynków. W tym celu należy rozważyć możliwość przeprowadzenia oględzin działki nr [...] i ewentualnie pozostałych działek skarżącego. W razie konieczności należy przeprowadzić inne czynności dowodowe. Po zgromadzeniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. R.T.