III SA/Łd 445/21

Dnia 24 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy 1.uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz S. P. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Postanowieniem z dnia [...] nr [...] błędnie nazwanym decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 7 grudnia 2020 r. do 7 marca 2021 r. włącznie, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. zatrzymał S. P. prawo jazdy kat. B na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 7 grudnia 2020 r. do 7 marca 2021 r. włącznie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 8 stycznia 2021 r. Od powyższej decyzji S. P. złożył odwołanie, w którym wnosząc o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] została mu doręczona w dniu 11 stycznia 2021 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten ma charakter zawity co oznacza, że wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne. Termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji i jest to termin ustawowy, który nie podlega ani skróceniu, ani przedłużeniu. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] została odebrana w dniu 8 stycznia 2021 r. przez A. P., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, który w odwołaniu podał, że decyzja została mu doręczona w dniu 11 stycznia 2021 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, m.in. dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi, przy czym z faktu podjęcia pisma przez dorosłego domownika i złożenia przez niego podpisu na potwierdzeniu odbioru wynika domniemanie podjęcia się przez tę osobę oddania pisma adresatowi. Zatem, skoro osoba odbierająca przesyłkę pokwitowała jej odbiór to tym samym zobowiązała się do jej przekazania adresatowi. Przewidziana w art. 43 k.p.a. zastępcza forma doręczenia rodzi domniemanie prawne, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru przesyłki jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór przyjęła przesyłkę w celu oddania adresatowi. W konsekwencji przyjmuje się, że pismo zostało doręczone adresatowi, a dowodem doręczenia jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego przez pracownika operatora pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wobec powyższego, skoro skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 8 stycznia 2021 r., to ostatnim dniem terminu do złożenia odwołania był dzień 22 stycznia 2021 r. (piątek). SKO w S. stwierdziło, że skarżący odwołanie od decyzji złożył osobiście w siedzibie Urzędu Miasta S. w dniu 25 stycznia 2021 r., a więc z uchybieniem terminu. Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący złożył odwołanie osobiście w siedzibie Urzędu Miasta S. w dniu 25 stycznia 2021 r., podczas gdy odwołanie wysłał listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 22 stycznia 2021 r., co doprowadziło do bezzasadnego uznania, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu; 2) art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pocztowego potwierdzenia nadania listu poleconego wraz z wydrukiem ze strony internetowej "Śledzenie przesyłek" na okoliczność sposobu i daty złożenia odwołania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ odwoławczy błędnie ustalił termin oraz sposób wniesienia odwołania przez skarżącego. Odwołanie zostało wysłane listem poleconym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 22 stycznia 2021 r. Okoliczność powyższą potwierdza dowód w postaci potwierdzenia nadania przesyłki poleconej oraz wydruk z strony internetowej "Śledzenie przesyłek". W konsekwencji organ błędnie uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i bezpodstawnie wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 134 k.p.a. W załączeniu do skargi pełnomocnik przedstawił m.in. fotokopię potwierdzenia nadania listu poleconego wraz z wydrukiem ze strony internetowej "Śledzenie przesyłek". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniosło o jej oddalenie dodatkowo wskazując, że w toku postępowania odwoławczego uzyskało w rozmowie telefonicznej od pracownika Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta S. informację , że skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji osobiście w siedzibie urzędu w dniu 25 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] będąca w istocie postanowieniem w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo nieprawidłowej formy rozstrzygnięcia, tj. orzeczenie nazwano decyzją zamiast postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a treść orzeczenia, jak i prawidłowe pouczenie uprawniało Sąd do potraktowania powyższej okoliczności, jako oczywistej omyłki, która nie była na tyle istotna, że mogła mieć wpływ na wynik sprawy i uznania, że zaskarżona decyzja jest w istocie postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 k.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830). W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz datę i sposób wniesienia przez nią odwołania. Zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 zd. 1 k.p.a.), tzw. doręczenie zastępcze. Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy dowodu doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] tzw. "żółtego blankietu potwierdzenia odbioru" wynika, że przesyłkę odebrała w dniu 8 stycznia 2021 r. A. P. Powyższa okoliczność nie została przez skarżącego zakwestionowana, co oznacza, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 9 stycznia 2021 r., a upływał w dniu 22 stycznia 2021 r. (piątek). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast stwierdzenie daty i sposobu, w jaki skarżący złożył odwołanie. Należy wskazać, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy odwołanie skarżącego opatrzone datą "22 stycznia 2021 r.", na którym została umieszczona prezentata Urzędu Miasta S., Wydział Organizacyjny "data wpływu: 25 stycznia 2021 r." zostało złożone przez skarżącego osobiście w siedzibie urzędu, czy zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego, jak twierdzi skarżący. Ustalenie natomiast powyższej kwestii przez organ odwoławczy miało zasadnicze znaczenie dla oceny terminowości odwołania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony. Może ona je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w fazie wstępnej postępowania odwoławczego nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie rzeczywistej daty i sposobu wniesienia odwołania. Uznało na podstawie rozmowy telefonicznej, z której nie została sporządzona nawet notatka urzędowa, że datą wniesienia przez skarżącego odwołania jest dzień 25 stycznia 2021 r., tj. data wpływu pisma do Urzędu Miasta S., co oznacza, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i w konsekwencji zastosowało art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu odwoławczego nie zostało oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Należy wskazać, że ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania wprawdzie spoczywa na skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 918/16), jednak wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznymi dokumentami, pozwalającymi na stwierdzenie wniesienia środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W istocie takie postanowienie zamyka bowiem stronie prawo do ochrony jej podstawowych praw (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/17) Dlatego też w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty wniesienia pisma, tak jak w niniejszej sprawie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 556/18), nie wyłączając dowodów przedstawionych przez stronę. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie umożliwił skarżącemu wykazania, kiedy i w jaki sposób wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 5 stycznia 2021 r. i sam również oprócz rozmowy telefonicznej z pracownikiem Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta S., o której poinformował dopiero w odpowiedzi na skargę nie podjął żadnej próby ustalenia, czy odwołanie zostało złożone przez skarżącego osobiście w siedzibie urzędu, czy za pośrednictwem operatora pocztowego. Nie wyjaśniając powyższych kwestii organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie zebrał pełnego materiału dowodowego, a tym samym nie ustalił faktów mających znaczenie dla załatwienia sprawy. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. powinno nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy organ dysponuje jednoznacznym dokumentem urzędowym pozwalającym stwierdzić wniesienie środka odwoławczego z naruszeniem terminu. W związku z powyższym należy uznać, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie, ponieważ niewyjaśnienie ww. istotnych wątpliwości faktycznych w sprawie czyniło niedopuszczalnym zastosowanie art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uwzględni rozważania poczynione w powyższym uzasadnieniu, w szczególności przeprowadzi odpowiednie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, daty i sposobu, w jaki zostało wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] poddając ocenie m.in. przedstawiony przez skarżącego na etapie postępowania sądowego dowód w postaci potwierdzenia nadania przesyłki poleconej w dniu 22 stycznia 2021 r. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). d.j.