III SA/Łd 449/18

Dnia 3 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Łódź na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 marca 2018 r. nr PNIK-I.4131.176.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LXVII/1722/18 z dnia 21 lutego 2018 roku w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym – Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Miasta Łódź kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2018 r., nr PNIK-I.4131.176.2018 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr LXVII/1722/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 lutego 2018r. w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym -Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 21 lutego 2018 r. Rada Miejska w Łodzi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) oraz art. 56a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), podjęła uchwałę Nr LXVII/1722/18 w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym - Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu. Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, z dniem 1 lipca 2018 r. dokonuje się połączenia jednostek organizacyjnych pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Łódź, działających w formie jednostek budżetowych pod nazwami: 1) Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. A; 2) Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. B; 3) Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. C 32; 4) Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D 10. Połączenie, o którym mowa w ust. 1, polega na włączeniu Domów Pomocy Społecznej wymienionych w pkt 1 - 3, zwanych dalej jednostkami przejmowanymi, do 6 Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D 10, zwanego dalej jednostką przejmującą (§ 1 ust. 2 uchwały). Stosownie do treści § 2 uchwały, z dniem połączenia 6 Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10 otrzymuje nazwę Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych, zwany dalej Zespołem, któremu nadaje się statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. W myśl § 3 uchwały, z dniem połączenia, w ramach realizacji zadań Zespołu: 1) budynek zlokalizowany w Łodzi przy ul. A. 114 przeznaczony będzie dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych; 2) budynek zlokalizowany w Łodzi przy ul. B. 56 przeznaczony będzie dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych; 3) budynek zlokalizowany w Łodzi przy ul. C. 32 przeznaczony będzie dla osób przewlekle somatycznie chorych; 4) budynek zlokalizowany w Łodzi przy ul. D. 10 przeznaczony będzie dla osób przewlekle somatycznie chorych. Zgodnie z § 4 uchwały, z dniem połączenia Zespół przejmie należności i zobowiązania oraz pozostałe mienie jednostek przejmowanych zgodnie z inwentaryzacją przeprowadzoną na dzień poprzedzający dzień połączenia, według ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342). Zamknięcie ksiąg rachunkowych jednostek przejmowanych nastąpi z dniem poprzedzającym dzień połączenia (§ 4 ust. 2 uchwały). Stosownie do treści § 5 uchwały, pracownicy jednostek przejmowanych stają się z dniem połączenia pracownikami jednostki przejmującej w trybie art. 231 Kodeksu pracy. Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2018 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g. w celu kontroli legalności uchwały nr LXVII/1722/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 lutego 2018 r. w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym - Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu, która wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi w dniu 27 lutego 2018 r. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 56a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który w ocenie organu nadzoru nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej łączenia domów pomocy społecznej w rozumieniu łączenia odrębnych jednostek organizacyjnych, będących samodzielnymi jednostkami budżetowymi. Niejasnym jest również powołanie w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., w sytuacji kiedy zadanie polegające na prowadzeniu i rozwoju infrastruktury domów pomocy społecznej realizowane jest przez Miasto Łódź, jako zadanie własne powiatu - na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), dalej u.s.p. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził także, przewidziany w uchwale, sposób przeprowadzenia połączenia wymienionych domów pomocy społecznej wskazując, że w przypadku łączenia czterech jednostek organizacyjnych w jedną jednostkę organizacyjną, Rada Miejska powinna w uchwale określić przeznaczenie mienia, należności i zobowiązań oraz sposobu "zagospodarowania pracowników" w przypadku wszystkich jednostek. Tymczasem w § 4 ust. 1 uchwały, rada określiła przeznaczenie mienia oraz należności i zobowiązań, a w § 5 pracowników, wyłącznie trzech domów pomocy społecznej, które włączone zostały do 6 Domu Pomocy Społecznej przy ul. D. 10. Nie można więc przyjąć, że Rada Miejska w Łodzi postanowiła o połączeniu domów pomocy społecznej, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, lecz zamierza dokonać likwidacji trzech jednostek organizacyjnych i włączenia ich do innej jednostki organizacyjnej. Zasady połączenia powinny jednak być w sposób konsekwentny i kompletny (odpowiednio dla likwidacji i włączenia jednej jednostki do drugiej lub połączenia) określone w uchwale. Zdaniem organu nadzoru, w wyniku połączenia czterech jednostek organizacyjnych – domów pomocy społecznej powstaje nowa jednostka organizacyjna - dom pomocy społecznej, który powinien spełniać warunki określone rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 278), w tym szczególnie w zakresie określonym w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d - liczba miejsc w nowo powstającym domu jest nie większa niż 100. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 20 marca 2018 r. Rada Miejska w Łodzi wskazała, że art. 56a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi wyłącznej podstawy prawnej łączenia domów pomocy społecznej, gdyż w pierwszej kolejności w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały zostały wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych, które mają decydujące znaczenie dla możliwości dokonania łączenia jednostek budżetowych. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią bezpośrednią podstawę prawną dla przedsięwzięć polegających na reorganizacji gminnych jednostek, gdyż Miasto Łódź jest gminą realizującą jedynie zdania powiatu (art. 92 ust. 2 u.s.p.). Rada miejska wyjaśniła, że zgodnie z wolą organu stanowiącego miasta, połączenie ma polegać na włączeniu jednostki przejmowanej do jednostki przejmującej, w wyniku którego nie powstaje nowa jednostka organizacyjna, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych w zakresie konieczności regulowania w uchwale sytuacji jednostki budżetowej przejmującej, która nadal funkcjonuje. Odwołując się do treści art. 12 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o finansach publicznych Rada Miejska wskazała, że ust. 5 cyt. przepisu pozwala na stosowanie do łączenia jednostek budżetowych ust. 3 odpowiednio, czyli po modyfikacjach, z możliwością dokonania pewnych zmian. W przedmiotowej uchwale określono przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostki przejmowanej, a zatem zasady połączenia zostały określone w uchwale w sposób zgodny z przepisami prawa. Niezrozumiałym natomiast jest stwierdzenie organu nadzoru, że rada powinna postanowić o mieniu, należnościach i zobowiązaniach jednostki budżetowej, która nadal istnieje i której księgi rachunkowe nie zostaną zamknięte. Nie zmieni się również jej nr NIP i REGON. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, księgi rachunkowe zamyka się wyłącznie w jednostce przejmowanej na dzień połączenia związanego z przejęciem jednostki przez inną jednostkę. Nie ulegnie zmianie również sytuacja prawna pracowników domu pomocy społecznej, stanowiącego jednostkę wiodącą w procesie połączenia, za wyjątkiem zmiany nazwy podmiotu. Na potwierdzenie powyższej tezy Rada wskazała przykłady uchwał w sprawie połączenia jednostek budżetowych, które zostały opublikowane w ostatnim czasie w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, które również nie regulują kwestii mienia jednostki przejmującej. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2018 r., nr PNIK-I.4131.176.2018 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr LXVII/1722/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 lutego 2018r. w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym -Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że użycie w uchwale nazwy "Zespół Domów Pomocy Społecznej" oznacza, że w jego skład wchodzi kilka, w tym przypadku cztery, odrębne jednostki organizacyjne, które zostały połączone w nowy "twór" nazwany Zespołem. Zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć m.in. dom pomocy społecznej. Zatem jeżeli powstaje Zespół to konsekwentnie do zasad łączenia jednostek budżetowych wynikających z ustawy o finansach publicznych, tj. art. 12 ust. 3 i 5 ustawy należy określić przeznaczenie mienia łączonych jednostek, które w tym przypadku powinien przejmować Zespół. W momencie utworzenia Zespołu mienie tych domów staje się mieniem Zespołu. Konsekwencją utworzenia Zespołu Domów Pomocy Społecznej jest likwidacja dotychczasowych jednostek organizacyjnych (domów pomocy). Zdaniem Wojewody Łódzkiego z treści § 1 uchwały wynika, że Rada Miejska w Łodzi dokonała likwidacji trzech jednostek organizacyjnych i włączyła je do innej jednostki organizacyjnej. Potwierdza to również treść § 4 ust. 1 uchwały, z którego wynika, że Dom Pomocy Społecznej przy ul. A. 114, Dom Pomocy Społecznej przy ul. B. 56 i 2 Dom Pomocy Społecznej przy ul. C. 32 ulegają likwidacji, a ich mienie przejmuje Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych. Zdaniem organu nadzoru uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, albowiem raz używa określenia, że łączy domy pomocy społecznej tworząc Zespół, podczas gdy de facto powstaje tylko jedna jednostka organizacyjna (tj. 6 Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10), z drugiej strony posługuje się określeniem, że łączy domy pomocy społecznej poprzez włączenie trzech domów w struktury czwartego. Sprzeczność istnieje pomiędzy § 1 uchwały, a treścią pozostałych przepisów, które odnoszą się do nowej jednostki organizacyjnej jaką jest Zespół. W świetle powyższego wbrew twierdzeniu rady, powstała nowa jednostka organizacyjna jaką jest właśnie Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych. Następstwem powstania Zespołu, zgodnie z zasadami prowadzenia ewidencji i rachunkowości w jednostkach budżetowych, jest zamknięcie ksiąg domów pomocy społecznej wchodzących w skład Zespołu - a tym samym cały majątek i mienie staje się mieniem Zespołu. Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, że na skutek połączenia już funkcjonujących domów pomocy społecznej uruchamiana jest procedura związana z koniecznością wystąpienia przez podmiot prowadzący do wojewody o uzyskanie stosownego zezwolenia na prowadzenie w tym przypadku Zespołu. Ustawodawca nie przewidział w takich sytuacjach innej procedury, niż procedura określona w art. 57 ustawy o pomocy społecznej. Zatem w pierwszej kolejności podmiot prowadzący domy, które zamierza połączyć winien przedłożyć wojewodzie dokumenty pozwalające na podjęcie rozstrzygnięcia, a wojewoda po ich zweryfikowaniu wyda stosowną decyzję. Odnosząc się do argumentów zawartych w wyjaśnieniach, że w innych uchwałach organ nadzoru nie kwestionował regulacji dotyczących mienia jednostki przejmującej Wojewoda Łódzki wskazał, że uchwały te nie zawierały żadnej sprzeczności, a ponadto podjęte były na podstawie innego przepisu ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 111a. Skoro zatem powstała, jak wynika z treści § 2 uchwały, nowa jednostka organizacyjna jakim jest Zespół, to w ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia art. 12 ust. 5 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, bowiem jak wcześniej wykazano nie zostały zachowane zasady dotyczące łączenia jednostek budżetowych. Wojewoda Łódzki wskazał również, że Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę o połączeniu Domów Pomocy Społecznej na podstawie art. 56a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż typy domów pomocy społecznej mogą być łączone w inny sposób niż określony w ust. 1, pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. Z treści § 1 i 3 uchwały wynika, że łączone są Domy Pomocy Społecznej o tym samym typie, tj: dla osób przewlekle somatycznie chorych i dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych. Fakt, że mieszczą się one w czterech różnych budynkach nie ma, zdaniem organu nadzoru, żadnego znaczenia mając na uwadze treść art. 56a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten określa typy domów pomocy społecznej, które mogą być łączone i w punkcie 1 określony został typ domu, który może być łączony. W uchwale Rada połączyła właśnie ten typ Domów, zatem podstawą prawną łączenia Domów Pomocy Społecznej wymienionych w uchwale powinien być art. 56a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem ust. 2 tego przepisu odnosi się do typów domów, które mogą być łączone w inny sposób niż określony w ust. 1 ww. ustawy. Uchwała w sprawie połączenia domów pomocy społecznej jest aktem prawa miejscowego regulującym istotne, bardzo ważne kwestie dotyczące pracowników tych jednostek organizacyjnych, a przede wszystkim dotyczy osób w nim przebywających dlatego nie może budzić wątpliwości co do zawartych w niej regulacji, treści poszczególnych paragrafów i nie może być wewnętrznie sprzeczna. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", § 6 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, którymi są uchwały, dlatego treść przepisów uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje uchwałodawcy. Reasumując Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z art. 12 ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy o finansach publicznych, art. 56a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz w zw. z § 6 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasto Łódź wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucając naruszenie: - art. 56a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., - art. 12 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną interpretację w świetle stanu faktycznego, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że art. 56 a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi wyłącznej podstawy prawnej łączenia domów pomocy społecznej, gdyż w pierwszej kolejności w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały zostały wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych, które mają decydujące znaczenie dla możliwości dokonania łączenia jednostek budżetowych. Wolą organu stanowiącego miasta przedmiotowe połączenie miało polegać na włączeniu jednostki przejmowanej do jednostki przejmującej, w wyniku którego nie powstaje nowa jednostka organizacyjna. Brak jest podstaw prawnych w zakresie konieczności regulowania w uchwale sytuacji jednostki budżetowej przejmującej, która nadal funkcjonuje. Zgodnie z art. 12 ust. 3 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (który to w ust. 5 pozwala na stosowanie do łączenia jednostek budżetowych ust. 3 odpowiednio, czyli po modyfikacjach, z możliwością jednak dokonania pewnych zmian) – gmina stwierdziła, że w przedmiotowej uchwale określono przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostki przejmowanej, a zatem zasady połączenia zostały określone w przedmiotowej uchwale w sposób zgodny z wymogami merytorycznych przepisów prawnych. Strona skarżąca nie podzieliła poglądu organu nadzoru, że Rada Miejska w Łodzi powinna postanowić o mieniu, należnościach i zobowiązaniach jednostki budżetowej (przejmującej), która nadal istnieje i której księgi rachunkowe nie zostaną zamknięte. Nie zmienił się również jej NIP, REGON. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości księgi rachunkowe zamyka się wyłącznie w jednostce przejmowanej na dzień połączenia związanego z przejęciem jednostki przez inną jednostkę. Nie ulegnie zmianie również sytuacja prawna pracowników domu pomocy społecznej, stanowiącego jednostkę wiodącą w procesie połączenia, z wyjątkiem zmiany nazwy podmiotu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej strona skarżąca podkreśliła, że nie ma on zastosowania dla przedmiotowego stanu faktycznego, bowiem w wyniku połączenia nie powstaje nowa jednostka organizacyjna, gdyż połączenie następuje poprzez włączenie jednej jednostki budżetowej w strukturę drugiej istniejącej jednostki. Jednostka przejmująca utrzymuje ten sam numer NIP, REGON i nie zamyka swoich ksiąg rachunkowych, co jednoznacznie przesądza o tym, że nie mamy do czynienia z tworzeniem nowego domu pomocy społecznej. W ocenie Rady niekompletny zapis jednostki redakcyjnej, tj. § 3 uchwały stanowi jedynie oczywistą omyłkę pisarską, nie zaś "poważny błąd legislacyjny" . W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie, pełnomocnik Gminy Miasto Łódź popierał wniesioną skargę, natomiast pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cyt. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), dalej u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. W pierwszej kolejności badając dopuszczalność skargi sąd stwierdził, że dotyczy ona aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi w dniu 26 kwietnia 2018 r. poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi stosownej uchwały w dniu 18 kwietnia 2018 r. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Powołany przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest zatem badanie uchwały, której nieważność stwierdzono. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił, czy doszło do naruszenia prawa i czy zarzucane naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2018 r., nr PNIK-I.4131.176.2018 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXVII/1722/18 z dnia 21 lutego 2018 r. "w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym - Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu". W ocenie Wojewody Łódzkiego kontrolowana uchwała narusza art. 12 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 56a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej". Wojewoda Łódzki w treści rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z § 1 uchwały, Rada Miejska w Łodzi dokonała połączenia Domów Pomocy Społecznej poprzez włączenie Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. A. 114, Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. B. 56 i Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. C. 32 do 6 Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10. W myśl § 2 uchwały, z dniem połączenia 6 Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10 otrzymuje nazwę Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych. Zdaniem Wojewody użycie nazwy Zespół Domów Pomocy Społecznej oznacza, że w jego skład wchodzą cztery odrębne jednostki organizacyjne, które zostały połączone w nowy "twór" nazwany Zespołem. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć m.in. dom pomocy społecznej. Zatem jeżeli powstaje Zespół, to konsekwentnie do zasad łączenia jednostek budżetowych wynikających z ustawy o finansach publicznych tj. art. 12 ust. 3 i 5 należy określić przeznaczenie mienia łączonych jednostek, które w tym przypadku powinien przejmować Zespół. W momencie utworzenia Zespołu mienie tych Domów staje się mieniem Zespołu. Konsekwencją utworzenia Zespołu Domów Pomocy Społecznej jest likwidacja dotychczasowych jednostek organizacyjnych (Domów Pomocy). W świetle powyższego Wojewoda uznał, wbrew twierdzeniu Rady, że powstała nowa jednostka organizacyjna jakim jest właśnie Zespół Domów Pomocy Społecznej. Stanowisko Rady, że nie powstała nowa jednostka organizacyjna, bowiem nie były podjęte czynności wymagane przez przepisy ustawy o rachunkowości nie stanowi dowodu na prawidłowe działanie, ponieważ można przyjąć, że Rada błędnie (omyłkowo) zaniechała czynności koniecznych, związanych z daną formą przekształcenia. Skoro, jak stwierdził Wojewoda, powstała nowa jednostka organizacyjna, jakim jest Zespół, to w ocenie organu nadzoru doszło do naruszenia art. 12 ust. 5 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, bowiem nie zostały zachowane zasady dotyczące łączenia jednostek budżetowych. Dalej Wojewoda zarzucił, że podstawą prawną łączenia domów pomocy społecznej wymienionych w uchwale powinien być art. 56a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie wskazany w uchwale art. 56a ust. 2, bowiem ust. 2 tego przepisu odnosi się do typów domów, które mogą być łączone w inny sposób, niż określony w ust. 1 ww. ustawy, co w niniejszej sprawie z uwagi na zachowanie warunków z art. 56a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie miało miejsca. Organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały również z uwagi na istotne naruszenie § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez niekompletny zapis § 3 uchwały (odesłanie do nieokreślonej jednostki redakcyjnej). Organ nadzoru stwierdził, że błąd ten utrudnia rozumienie i stosowanie uchwały, a także zakłóca jej przejrzystość. W skardze Gmina Miasto Łódź twierdziła, że wolą organu stanowiącego miasta przedmiotowe połączenie ma polegać na włączeniu jednostek przejmowanych do jednostki przejmującej, w wyniku którego nie powstaje nowa jednostka organizacyjna. Brak jest podstaw prawnych w zakresie konieczności regulowania w uchwale sytuacji jednostki budżetowej przejmującej, która nadal funkcjonuje. Zgodnie z art. 12 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (który to w ust. 5 pozwala na stosowanie do łączenia jednostek budżetowych ust. 3 odpowiednio, czyli po modyfikacjach, z możliwością jednak dokonania pewnych zmian) – gmina stwierdziła, że w przedmiotowej uchwale określono przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie jednostek przejmowanych, a zatem zasady połączenia zostały określone w przedmiotowej uchwale w sposób zgodny z wymogami merytorycznych przepisów prawnych. Skarżąca podniosła, że art. 56a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie stanowi wyłącznej podstawy prawnej łączenia domów pomocy społecznej, gdyż w pierwszej kolejności w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały zostały wskazane przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które mają decydujące znaczenie dla możliwości dokonania łączenia jednostek budżetowych. Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXVII/1722/18 z dnia 21 lutego 2018 r. "w sprawie połączenia prowadzonych przez Miasto Łódź domów pomocy społecznej, nadania nazwy połączonym jednostkom budżetowym - Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych oraz nadania statutu" została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 56a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują: organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Likwidując jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych (ust. 5). Jak wynika z art. 56a ustawy o pomocy społecznej, dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla: 1) osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych; 2) osób przewlekle somatycznie chorych oraz osób niepełnosprawnych fizycznie; 3) osób w podeszłym wieku oraz osób niepełnosprawnych fizycznie; 4) osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie oraz dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie. Typy domów pomocy społecznej mogą być łączone w inny sposób niż określony w ust. 1, pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, dom pomocy społecznej świadczy usługi na poziomie obowiązującego standardu odpowiednio dla każdego typu domu. Jednocześnie zgodnie z art. 56 ustawy o pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na następujące typy domów, dla: 1) osób w podeszłym wieku; 2) osób przewlekle somatycznie chorych; 3) osób przewlekle psychicznie chorych; 4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; 5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; 6) osób niepełnosprawnych fizycznie; 7) osób uzależnionych od alkoholu. Zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, oprócz ośrodków pomocy społecznej do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zaliczane są: domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa (w tym rodzinnego), ośrodki wsparcia, ośrodki interwencji kryzysowej. Z treści powyższej uchwały wynika, że z dniem 1 lipca 2018 r. nastąpi połączenie jednostek budżetowych działających pod nazwami: Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. A. 114; Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. B. 56; Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. C. 32 i Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10. Połączenie to w myśl § 1 ust. 2 uchwały, polega na włączeniu Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. A. 114, Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. B. 56 i Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. C. 32, zwanych dalej jednostkami przejmowanymi, do 6 Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10, zwanego dalej jednostką przejmującą. W świetle § 2 uchwały z dniem połączenia 6 Dom Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. D. 10 otrzymuje nazwę Zespół Domów Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wielu oraz przewlekle somatycznie chorych, zwany dalej Zespołem (...). Jak wynika zaś z § 4 uchwały, z dniem połączenia Zespół przejmie należności i zobowiązania oraz pozostałe mienie jednostek przejmowanych (...). W ocenie sądu przepisy tej uchwały są czytelne i jasne. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru zapisy uchwały nie dowodzą powołania nowej jednostki pomocy społecznej w postaci Zespołu i naruszenia tym samym art. 12 ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z powodu niezachowania zasad dotyczących łączenia jednostek budżetowych w zespół. W kontekście zaskarżonej uchwały słowo "Zespół" stanowi tylko o nazwie jednostki pomocy społecznej, a nie o jej formie prawnej. Dobitnie świadczy o tym sam tytuł podjętej uchwały oraz treść § 2 uchwały. W ocenie sądu, to do rady podejmującej uchwałę należy interpretacja jej zapisów w kontekście woli organu tworzącego (łączącego) dane jednostki budżetowe. W tej sytuacji, twierdzenie Wojewody, że w istocie Rada utworzyła nową jednostkę w formie zespołu i tylko błędnie (pomyłkowo) nie zastosowała odpowiednich regulacji prawnych i zaniechała czynności koniecznych, związanych z daną formą przekształcenia wynikających z ustawy o rachunkowości jest nadinterpretacją podjętej uchwały. Zdaniem sądu bezpodstawne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1615/04 "utworzenie jednej placówki wielofunkcyjnej z trzech placówek jednofunkcyjnych należy uznać za połączenie placówek, nie zaś za likwidację poszczególnych placówek. Likwidacja jednostki organizacyjnej polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności operatywnej, zadysponowaniu jej mieniem, zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli. Utracenie bytu prawnego nie jest elementem przesądzającym o tym, że nastąpiła likwidacja". W uzasadnieniu tego wyroku NSA podniósł, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęć "likwidacja", "połączenie" lub "przekształcenie". Należy więc sięgnąć do "odczytania" znaczenia tych słów w języku polskim. Według Słownika Języka Polskiego /PWN, Warszawa 1978/ "likwidacja" oznacza zniesienie, usunięcie, rozwiązanie czegoś; "przekształcenie" to przybranie innego kształtu, wyglądu, innej postaci formy; "połączyć" słownik definiuje jako spoić, złożyć mechanicznie, zespolić w jedność, w całość, powiązać, związać, zmieszać, zsumować, połączyć organizacyjnie dwie instytucje, dwa wydziały jakiegoś urzędu. Już więc wykładnia gramatyczna przemawia za tym, aby utworzenie jednej placówki wielofunkcyjnej z trzech placówek jednofunkcyjnych uznać za połączenie placówek, nie zaś za likwidację poszczególnych placówek. Jak trafnie podnosi strona skarżąca likwidacja jednostki organizacyjnej polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca skoro wszystkie dotychczasowe jednostki nadal prowadzą działalność, a zmianie uległa jedynie forma organizacyjna. Przepis art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, nakłada na organ stanowiący przy likwidacji jednostki budżetowej obowiązek określenia przeznaczenia mienia znajdującego się w użytkowaniu jednostki. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie również do łączenia jednostek budżetowych. Tak więc zarówno przy likwidacji, jak i łączeniu rada winna określić przeznaczenie mienia. Istotna różnica sprowadza się do tego, że likwidacja powoduje zakończenie działalności operatywnej, natomiast przy połączeniu jednostka budżetowa kontynuuje swą działalność, przy zmienionej formie organizacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji, w zgodzie z tymi przepisami postanowiono tylko o mieniu jednostek przejmowanych. Dodatkowym argumentem może być fakt pozostawienia dla połączonych jednostek nr NIP i RREGON jednostki przejmującej. W konsekwencji, nieuzasadnione jest twierdzenie organu nadzoru, że w sprawie mamy do czynienia z nową jednostką organizacyjną w formie zespołu domów pomocy społecznej i naruszenie tym samym przepisów o finansach publicznych w zakresie zasad dotyczących łączenia jednostek budżetowych w zespół. Podkreślenia wymaga również, że w ustawie o pomocy społecznej brak jest jakiejkolwiek szczegółowej procedury łączenia domów pomocy społecznej. Przepisy nie określają również nazewnictwa jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, wskazują jedynie na typy placówek, dlatego też nazwa konkretnej placówki nie zawsze umożliwia jej zaszeregowanie, wówczas do identyfikacji niezbędna jest uchwała powołująca taki podmiot lub jego statut. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W doktrynie podkreśla się również, że na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320) z dniem 1 kwietnia 2007 r. dodano do komentowanej ustawy art. 56a. Dopuszczono tym samym możliwość prowadzenia domów pomocy społecznej typu kombinowanego. Nie jest on żadnym odstępstwem od reguł typizacji zawartych w art. 56 pkt 1-6, ale stanowi instytucjonalne ułatwienie dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej dla więcej, niż jednego katalogu adresatów świadczeń wymienionych w art. 56. Wprowadzenie typu kombinowanego domu pomocy społecznej spowodowało, że osoba ubiegająca się o zezwolenie na jego prowadzenie może uzyskać tytuł do prowadzenia jednego zakładu administracyjnego w jednym budynku dla więcej, niż jednej kategorii osób wymienionych w art. 56 ustawy. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie jest w tym przypadku obowiązany do składania odrębnych wniosków i organizacyjnego wyodrębniania dwóch lub więcej domów pomocy społecznej z jednego zaplecza lokalowego, rzeczowego i kadrowego. Może w ramach jednej jednostki organizacyjnej zapewniać całodobowo usługi realizowane wobec różnych grup odbiorców (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 216). Inny sposób łączenia typów domów pomocy społecznej, niż określony w art. 56a ust. 1 jest dopuszczalny pod warunkiem usytuowania każdego z nich w odrębnym budynku. Możliwość łączenia domów pomocy społecznej ma przede wszystkim obniżyć koszty ich utrzymania, poprawić jakość usług, ułatwić wprowadzanie programów naprawczych, a wiele placówek uchronić przed likwidacją. Ponadto zwiększa szansę zmiany profilu działalności i rozszerzenia oferty usług przez funkcjonujące placówki. Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazanie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 56a ust. 2 (również dopuszczającego możliwość łączenia typów domów pomocy społecznej), zamiast ust. 1, nie stanowi więc istotnego naruszenia prawa, które może być podstawą stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zdaniem sądu jako nieuzasadnione należy również uznać zarzuty organu nadzoru odnośnie istotnego naruszenia § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Organ nadzoru stwierdził, że uchwała w sprawie połączenia domów pomocy społecznej jest aktem prawa miejscowego regulującym istotne, bardzo ważne kwestie dotyczące pracowników tych jednostek organizacyjnych, a przede wszystkim dotyczy osób w nim przebywających dlatego nie może budzić wątpliwości co do zawartych w niej regulacji, treści poszczególnych paragrafów i nie może być wewnętrznie sprzeczna. W tym względzie sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie z którego wynika, że zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Stanowią zatem pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Innymi słowy, rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem i nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, tym bardziej, że w analizowanym przypadku, co wykazano wyżej, Sąd nie dopatrzył się wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej uchwały, której redakcja w sposób zrozumiały wyraża intencje uchwałodawcy. Z powyższych względów na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). D.Cz.