III SA/Łd 47/25

Dnia 12 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Rzeczyca z dnia 6 grudnia 2023 roku nr LXI/412/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rzeczyca na lata 2024-2025 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Rzeczyca na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt III SA/Łd 47/25 UZASADNIENIE Dnia 6 grudnia 2023 r. Rada Gminy Rzeczyca podjęła uchwałę Nr LXI/412/20023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rzeczyca na lata 2024 – 2025. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze. zm.), a także art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 194 ze zm.). W § 1 ust. 1 uchwały postanowiono, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Rzeczyca na lata 2024 - 2025: 1) za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych lub gotowości do wyjazdu liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny w kwocie 25,00 zł, 2) za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w zabezpieczeniu ratowniczo -gaśniczym wydarzeń kulturalno-oświatowych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 25,00 zł, 3) za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 15,00 zł, 4) za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w kwocie 15,00 zł. W § 2 uchwały postanowiono, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Rzeczyca za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w szkoleniu podstawowym przygotowującym bezpośrednio do udziału w działaniach ratowniczych w kwocie 7,00 zł. Zgodnie z § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Rzeczyca. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 22 grudnia 2023 r. pod poz. 10788. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki w części dotyczącej: 1/ § 1 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrazów "lub gotowości do wyjazdu"; 2/ § 1 ust. 1 pkt 3 w zakresie wyrazów "każdą rozpoczętą godzinę". Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. 1) art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych przez błędne uregulowanie mocą § 1 ust. 1 pkt 1 i 3 zaskarżonej uchwały sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: 1/ § 1 ust. 1 pkt 1 w zakresie wyrazów "lub gotowości do wyjazdu"; 2/ § 1 ust. 1 pkt 3 w zakresie wyrazów "każdą rozpoczętą godzinę" oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy przewidział możliwość naliczania ekwiwalentu za "gotowość do wyjazdu", ale wyłącznie "w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7". Oznacza to, że ten sposób naliczania ekwiwalentu jest ściśle powiązany z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy, który stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymuje strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Możliwość unormowania uprawnienia z ww. przepisu ma charakter fakultatywny i decyzja w zakresie przyznania tego uprawnienia pozostaje w kompetencji organu stanowiącego gminy. Jednakże Rada Gminy Rzeczyca nie jest uprawniona do zmodyfikowania tej regulacji i określenia sprzecznego z ustawowym sposobem naliczania ekwiwalentu, który może prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych. Rada w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały postanowiła, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom wyłącznie za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, lub akcji ratowniczej zatem nieuzasadnione jest określenie w uchwale sposobu naliczania za gotowość do wyjazdu. Organ podkreślił, że Rada nie doprecyzowała, że "gotowość do wyjazdu" odnosi się do zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Zdaniem organu można przypuszczać, że "gotowość", o której mowa w tym przepisie uchwały dotyczy zadań wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, to jest działań ratowniczych, akcji ratowniczej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy i jednocześnie stanowi modyfikację wskazanego przepisu. Regulacja zawarta w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały wprowadza wątpliwości interpretacyjne, co do treści postanowienia oraz intencji Rady Gminy Rzeczyca. Ponadto Wojewoda wskazał, że regulację z § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały należy również łączyć z treścią art. 15 ust. 2 ustawy. W przytoczonym przepisie uchwały Rada sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków określiła ograniczając się do wskazania "za każdą rozpoczętą godzinę" pomijając część regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy, co stanowi modyfikację wskazanego przepisu. Zdaniem Wojewody Rada Gminy Rzeczyca ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego mogła tę regulację ograniczyć wyłącznie do określenia kwoty, tj. 15, 00 zł, bowiem nie jest konieczne wskazywanie sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego. Sposób ten wprost wynika z ustawy. Skoro Rada chciała uregulować sposób naliczenia ekwiwalentu pieniężnego, to powinna to uregulować zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 nie dokonując modyfikacji przepisu w tym zakresie. Zdaniem skarżącego w tym stanie prawnym, aby doprowadzić do zgodności z prawem § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, zasadne jest stwierdzenie nieważności tego paragrafu w zakresie wyrazów "każdą rozpoczętą godzinę". Skarżący dodatkowo wyjaśnił, że Rada Gminy Rzeczyca w dniu 30 września 2024 r podjęła uchwałę Nr VII/41/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rzeczyca na lata 2024-2025, zaś w § 4 wskazała, że traci moc uchwała Nr LXI/412/2023 Rady Gminy Rzeczyca. Następnie Rada podjęła w dniu 31 października 2024 r. uchwałę Nr IX/45/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rzeczyca na lata 2024-2025, w której w § 4 wskazała, że traci moc uchwała Nr VII/41/2024 z dnia 30 września 2024 r. Zatem Rada uchwałą z dnia 31 października 2024 r. Nr IX/45/2024 nie wyeliminowała z obrotu prawnego uchwały Nr LXI/412/2023 r. w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, co oznacza, że uchwała ta wywołuje skutki prawne wynikające z uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Rzeczyca wniosła o umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że uwzględniła skargę Wojewody Łódzkiego i załączyła podjętą 19 grudnia 2024 r. uchwałę Nr XI/58/2024 eliminującą zaskarżoną uchwałę z 6 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., II SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze. Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej u.o.s.p.). W jej podstawie prawnej wskazano art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. W myśl art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 3 pkt 7 u.o.s.p. określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Z powyższego wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę miejską, nie rzadziej niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę miejską uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydat na strażaka ratownika OSP w związku z uczestnictwem w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, kandydat na strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach, o których stanowi art. 3 pkt 7, tj. działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia kandydata na strażaka ratownika OSP (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.). Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym uczestnictwie w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), wobec konkretnego kandydata na strażaka ratownika po zakończonym udziale w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.), polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa odpowiednio strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika OSP w tym działaniu. Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia; 4) stawka ekwiwalentu ustalana dla strażaków ratowników OSP jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), dla kandydatów na strażaków ratowników, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 za uczestnictwo w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.); 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że art. 15 ust. 1 u.o.s.p. uprawnia zatem radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Natomiast art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do przyznania ekwiwalentu pieniężnego - stosownie do posiadanych środków - kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, tj. strażakowi OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych oraz strażakowi ratownikowi OSP biorącemu udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. działaniach podejmowanych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Dodać w tym miejscu należy, że art. 3 u.o.s.p. pozostaje w integralnym związku z art. 7 u.o.s.p., który wprowadził obowiązek zawierania przez gminy umów z OSP. Jednym z obligatoryjnych elementów tych umów jest wskazanie, jakie konkretne zadania wymienione w art. 3 u.o.s.p. będzie wykonywać dana OSP w gminie. Przy czym OSP nie musi wykonywać wszystkich zadań wskazanych w art. 3 u.o.s.p.; może wykonywać tylko niektóre zadania wskazane w tej regulacji. W zaskarżonej uchwale z dnia 6 grudnia 2023 r. Rada Gminy Rzeczyca określiła, że jest to uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oraz kandydatów na strażaka ratownika ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Rzeczyca na lata 2024 - 2025. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że podjęta uchwała dotyczy ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, czyli strażaka, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. oraz dla strażaka ratownika OSP biorącego udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, a także kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1. Tymczasem § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 budzi w kontekście powyższego uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Sądu, treść § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, mając na względzie opisany powyżej przedmiot uchwały, dotyczy zarówno strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, czyli strażaków, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. oraz strażaków ratowników OSP biorących udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. w działaniach podejmowanych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, a więc strażaków, o których mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. Wobec powyższego, w ocenie Sądu usunięcie wyłącznie zapisu "lub gotowości do udziału" spowodowałoby sytuację, że doszłoby do pominięcia ustalenia wysokości ekwiwalentu dla ww. strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. Tymczasem tytuł uchwały wskazuje, że intencją Rady było określenie wysokości ekwiwalentu dla wszystkich ww. strażaków. Intencja ta powinna też wynikać z umów, o których mowa w ww. art. 7 u.o.s.p, pozostającym w związku z art. 3 pkt 7 u.o.s.p. Rację ma więc Wojewoda, że regulacja zawarta w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały wprowadza wątpliwości interpretacyjne, co do treści postanowienia oraz intencji Rady Gminy Rzeczyca i stanowi modyfikację art. 15 ust. 2 u.o.s.p. A zatem istotnie narusza prawo. Jednocześnie wątpliwości budzi treść § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały ustalająca wysokość ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP. Wątpliwości są analogiczne jak przypadku treści § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały. Skoro bowiem podjęta uchwała dotyczy ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, czyli strażaka, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. oraz dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, czyli strażaka, o których mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p., to powinna przytoczyć pełne brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy. Tymczasem w § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały Rada sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków określiła ograniczając się do wskazania "za każdą rozpoczętą godzinę" pomijając część regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy. Powyższe jest niewątpliwie modyfikacją wskazanego przepisu. W ocenie Sądu, usunięcie wyłącznie zapisu "każdą rozpoczętą godzinę", a więc fragmentu ze środka zdania, zaczynającego się od słowa "za", spowodowałby, że redakcja przedmiotowej uchwały nasuwałaby wątpliwości interpretacyjne i nie tworzyłaby spójnej całości. Zatem i w tym zakresie uchwała może budzić wątpliwości interpretacyjne. Gminę wiąże regulacja ustawowa w swej całości, jednakże w tym wypadku posłużenie się w kwestionowanym przepisie § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały tylko częściowo zwrotem ustawowym w tych warunkach stanowi o wadzie prawnej przepisu. To, co bowiem w ustawie zostało określone jednoznacznie w sensie językowym, Rada uczyniła w zakwestionowanej uchwale wieloznacznym i niepewnym - co do sposobu naliczania ekwiwalentu. Natomiast obowiązkiem Rady podejmującej uchwałę jest takie zredagowanie przepisów, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych i nie wychodziły poza upoważnienie ustawowe. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, CBOSA). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania (wynagrodzenie pełnomocnika) sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). eg