III SA/Łd 475/15

Dnia 5 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] roku, [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619) - po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 16 marca 2013 r. M. L. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Burmistrza P. W dniu 4 kwietnia 2013 r. wierzyciel – Burmistrz P. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...]. organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. wierzyciel - Burmistrz P. wystąpił z wnioskiem do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. o podjęcie zawieszonego postanowieniem z dnia [...] r. postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku M. L. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 291/14 z dnia 23 czerwca 2014 r. uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast pismem z dnia 19 listopada 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. jako organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o wydanie postanowienia w przedmiocie zarzutów. W dniu [...] r. Burmistrz P. wydał postanowienie, nr [...], o niedopuszczalności zarzutu przez zobowiązanego – M. L. - na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., wystawionego przez Burmistrza P. M. L. wniósł zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. domagając się jego uchylenia i uznania zgłoszonych przez niego zarzutów. W jego przekonaniu tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób nielegalny, bez podstawy prawnej i merytorycznej, co powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. W dniu 17 lutego 2015 r. wierzyciel przekazał do wiadomości Kolegium pismo z dnia 13 lutego 2014 r., skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R., w którym na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku M. L. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., wystawionego przez Burmistrza P. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. umorzył postępowanie egzekucyjne zgodnie z wnioskiem wierzyciela. Postanowieniem z tej samej daty, nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. umorzył również, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zarzutów M. L. na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ww. postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że umorzenie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku M. L. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., wystawionego przez Burmistrza P. powoduje bezprzedmiotowość wypowiadania się przez wierzyciela, na podstawie art. 34 § 1 i § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez M. L. na postępowanie egzekucyjne. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie należało uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1, 70, 105 § 1 oraz art. 124 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wydane w przedmiocie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. dotyczącego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Burmistrz P. wydał w dniu [...] r. postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, podczas gdy wcześniej organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku skarżącego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Mimo wniosku wierzyciela - Burmistrza P. z dnia [...] r. o podjęcie zawieszonego postępowania organ egzekucyjny nie wydał w tym zakresie postanowienia, tylko zobowiązał wierzyciela do wydania postanowienia w przedmiocie zarzutów. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.) - dalej - u.p.e.a. - postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Mając na uwadze powyższą regulację w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w przypadku wystąpienia podstawy zawieszenia jest obligatoryjne. Wniosek taki płynie bezpośrednio z art. 56 § 3 u.p.e.a. Dotyczy to także sytuacji, gdy podstawa zawieszenia postępowania wynika z innego aktu prawnego niż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym. Nawet zawieszenie postępowania egzekucyjnego, które następuje z mocy prawa, wymaga wydania przez organ egzekucyjny postanowienia w tym przedmiocie. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego z mocy prawa oznacza, że sam ustawodawca decyduje wprost o zawieszeniu, przez co takie zawieszenie nie jest czynnością organu egzekucyjnego, co w konsekwencji oznacza, iż postanowienie takie miałoby charakter deklaratoryjny. Niemniej jednak jego wydanie jest nieodzowne, gdyż doręczenie postanowienia zapewnia możliwość weryfikacji poprzez wniesienie zażalenia i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, wynikających z przepisów prawa, czy też ostatecznej decyzji administracyjnej. Zawieszenie postępowania jest to taki jego stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendent), w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa "spoczywa" bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, zaś po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 211/10). Okoliczności, które stanowią podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego maja charakter przejściowy, a co za tym idzie, po ich ustąpieniu konieczne jest podjęcie postępowania egzekucyjnego (patrz: D. Jankowiak, ("Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Komentarz 2008", Unimex, s. 838). Jakkolwiek w postępowaniu egzekucyjnym co do zasady nie stosuje się ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, zwłaszcza przepisów określających przesłanki takiego zawieszenia, to niewątpliwie istota zawieszenia we wszystkich postępowaniach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, jest taka sama, a mianowicie w trakcie zawieszenia organ administracji nie może podejmować żadnych czynności poza enumeratywnie wskazanymi w ustawie. Przez pojęcie postępowania egzekucyjnego rozumiemy uregulowany prawem procesowym egzekucyjnym ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez zastosowanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej. Z kolei art. 57 § 1 u.p.e.a. zawiera zapis, zgodnie z którym organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. Artykuł 57 u.p.e.a. reguluje więc zasady podjęcia zawieszonego postępowania. Czynność ta ma charakter obligatoryjny i zasadniczo jest konsekwencją ustania przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stroną uprawnioną do żądania podjęcia zawieszonego postępowania jest wierzyciel. Ustawa wprost nie określa czasu, w jakim postępowanie egzekucyjne może pozostawać w zawieszeniu. Jednakże z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. wynika, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli postępowanie to, zawieszone na żądanie wierzyciela, nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Ustawa egzekucyjna w art. 57 nie określa wprost wszystkich okoliczności powodujących ustanie przyczyn zawieszenia postępowania i nie odnosi się do przesłanek zawieszenia postępowania wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie należy kierować się generalną dyrektywą, zgodnie z którą podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje po ustaniu przyczyny zawieszenia. Wyjątkowo w art. 57 § 2 i 3 u.p.e.a. reguluje podjęcie zawieszonego postępowania w związku ze śmiercią zobowiązanego (art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Wskazana powyżej konstrukcja nakłada konieczność określenia przesłanki podjęcia postępowania indywidualnie w odniesieniu do każdej podstawy zawieszenia. Z zestawienia art. 17 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 56 § 3 u.p.e.a. wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie. Ustawa wyraźnie wskazała zaskarżalność tylko postanowienia organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania (art. 56 § 4 u.p.e.a.) – patrz: Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 57 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010. Przypomnieć należy, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ braku przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, czyli w sytuacji, gdy przyczyna taka w ogóle nie istnieje. Skoro w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku skarżącego M. L., postępowanie to winno być podjęte. Natomiast jak wynika z akt sprawy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostało wydane. Wprawdzie zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało przez wierzyciela, jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zostało wydane w ramach zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustanie przyczyny zawieszenia nie powoduje podjęcia zawieszonego postępowania ani z mocy prawa, ani poprzez czynności konkludentne. Taka wykładnia narusza bowiem zakaz podejmowania przez organ działań w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych. Do takiego wniosku prowadzi wnioskowanie a contrario z przepisów art. 57 § 1a oraz art. 58 § 1 i 2 u.p.e.a. Gdyby rzeczywiście przez czynność organu dochodziło do podjęcia postępowania, to zakaz podejmowania takich czynności w czasie zawieszenia postępowania byłby niezrozumiały i zbędny. Tymczasem ustawodawca tylko wyjątkowo dopuścił możliwość działania organu w czasie zawieszenia postępowania, które bądź to wprost wynikają z określonych przepisów, bądź są uzasadnione określoną czynnością procesową, przy czym w grupie czynności procesowych dopuszczalnych w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego, uzasadnionych ich celem, mogą się mieścić czynności wszystkich podmiotów postępowania (zob. M. Król, Glosa do wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., II GSK 783/10, Lex/El. 2013). Nie istnieją też zasadniczo ograniczenia co do charakteru czynności – mogą to być zarówno czynności procesowe orzecznicze (np. wydanie postanowienia), jak i czynności techniczno-procesowe (np. udostępnianie akt sprawy). Żaden przepis u.p.e.a., czy też odpowiednio stosowane przepisy K.p.a., nie przewidują podjęcia zawieszonego postępowania bez wydania postanowienia w tym przedmiocie. Należy rozróżnić ustanie z mocy prawa przyczyny zawieszenia od dokonania procesowej czynności w postaci wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, o którym to postanowieniu organ obowiązany był zawiadomić strony (art. 101 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Zaniechanie tej czynności narusza nie tylko zasadę pisemności, ale także zasadę udzielania przez organ informacji (art. 9 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Naruszenie tych przepisów ma znaczenie o tyle istotne, że nie można przecież wykluczyć, że strona po powzięciu wiadomości o kontynuacji egzekucji podjęłaby działania, które pozwoliłyby jej na uniknięcie zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego. Mogłoby to wpłynąć na realizację zasady szybkości postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 613/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, co ma ten skutek, że nie jest możliwe prowadzenie tego postępowania bez uprzedniego wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sytuacji bowiem, gdy ustała przyczyna zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ze względu na którą organ egzekucyjny zawiesił przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, stosownie do przywołanego wyżej unormowania zawartego w art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - powinien podjąć zawieszone postępowanie egzekucyjne. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. oraz postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] r. wydane zostały w czasie, gdy postępowanie egzekucyjne było zawieszone, a co do zasady postanowienia tego rodzaju mogą zostać wydane tylko w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. nie podjął zawieszonego postępowania, a wierzyciel wydał postanowienie dotyczące zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, to naruszył art. 57 u.p.e.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Również SKO w S. rozstrzygając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Oznacza to bowiem, że w istocie organ podjął czynności, które spowodowały umorzenie postępowania w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu, które nie toczyło się, gdyż było zawieszone, a nie zostało podjęte. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić powyższej wskazane przez sąd uwagi. e.o.