III SA/Łd 48/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Ł. oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i ust. 4 oraz § 4 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Ł. stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt 1. Rada Miejska w Ł. w dniu [...] r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 13 b, 13 f i 40 d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Ł. oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu ich pobierania. Na mocy § 3 uchwały Rada wprowadziła Regulamin strefy płatnego parkowania w Ł., stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na § 3 ust. 2 i 4 oraz § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Ł., stanowiącego załącznik Nr 3 w/w uchwały ( skarga oznaczona datą 11 lipca 2011 r., doręczona do Rady Miejskiej w Ł. w dniu 18 lipca 2011 r.). Uchwale w zaskarżonym zakresie zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu opłatę za parkowanie w strefie wnosi się z góry, za cały deklarowany czas parkowania, niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu. W myśl § 3 ust. 2 Regulaminu dowód wniesienia opłaty, w postaci ważnego biletu parkingowego, należy umieścić niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu, w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu. Określono przy tym, że za uiszczenie opłaty za parkowanie w strefie uważa się łączne wykonanie obowiązku wniesienia z góry opłaty parkingowej oraz obowiązku umieszczenia dowodu wniesienia tej opłaty za przednią szybą pojazdu w widocznym miejscu ( § 3 ust. 4 Regulaminu). W § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu, organ stanowiący zdefiniował ponadto pojęcie " parkowania w strefie z uiszczoną opłatą" ustalając, że jest nim parkowanie pojazdów z umieszczonym w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu ważnym biletem parkingowym lub ważnym abonamentem parkingowym. Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, że podstawę dla uchwalenia prawa miejscowego stanowi każdorazowo upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemane, upoważnienie ustawowe i tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, czy też celowościowej. Organ stanowiący gminy ( miasta) nie może także opierać się na domniemaniu, że zakres upoważnienia zawartego w ustawie uprawnia go do uregulowania określonej materii w drodze przepisów prawa miejscowego. Kompetencji prawodawczych nie można bowiem domniemywać. Zgodnie z art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy ( miasta) określa wysokość stawek opłat za parkowanie, może wprowadzić opłaty stałe i abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg, a także określa sposób pobierania opłat za parkowanie. Powołany przepis jednoznacznie wytycza granice ustawowego upoważnienia rady gminy ( miasta) do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii należnych opłat za parkowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył treść orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w myśl, których wobec braku legalnej definicji terminu " sposób pobierania opłat" przyjąć należy powszechne znaczenie słowa " sposób". Słowo to oznacza określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności lub też to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. " Sposób pobierania opłaty" w odniesieniu do opłat za parkowanie oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie. Niewątpliwie chodzi tu zatem o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, to jest wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. Zdaniem Rzecznika w pojęciu " sposób pobierania opłaty" nie mieszczą się czynności polegające na okazaniu właściwym służbom kontrolnym lub umieszczeniu za przednią szybą pojazdu dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za parkowanie. Pobranie opłaty za parkowanie to zainkasowanie przez zarząd drogi należnej kwoty pieniężnej od kierowcy, które jest autonomicznym działaniem, w żaden sposób niezależnym od wykonania wspomnianych czynności. Innymi słowy, dla osiągnięcia skutku w postaci pobrania przez zarząd drogi opłaty za parkowanie nie jest wymagane wylegitymowanie się przez kierowcę, w ściśle określony sposób, dowodem wniesienia tej opłaty. Tymczasem w § 3 ust. 2 Regulaminu strefy płatnego parkowania w Ł. Rada Miejska w Ł. nałożyła na kierowców obowiązek umieszczenia za przednią szybą pojazdu dowodu wniesienia opłaty za parkowanie ( biletu parkingowego lub abonamentu parkingowego), zaś w § 3 ust. 4 tego Regulaminu postanowiła, że jako uiszczenie opłaty za parkowanie należy traktować łącznie wykonanie wspomnianego obowiązku wraz z faktycznym wniesieniem opłaty za parkowanie. Ponadto, w § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu organ stanowiący określił, że za parkowanie w strefie z uiszczona opłatą uważa się parkowanie pojazdów z umieszczonym w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu ważnym biletem parkingowym albo ważnym abonamentem parkingowym. W ocenie Rzecznika, przedmiotowe regulacje zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W powołanym przepisie ustawodawca upoważnił rady gmin ( miast) jedynie do ustalenia trybu postępowania kierowców, którego celem jest przekazanie na rzecz zarządu drogi należnej opłaty za parkowanie. Organy stanowiące gmin ( miast) nie są uprawnione do nakładania w uchwałach ustalających strefę płatnego parkowania obowiązku umieszczania biletu parkingowego za przednią szybą pojazdu, ani też do ustalania, że uiszczenie opłaty za parkowanie to oprócz faktycznego wniesienia tej opłaty poprzez zakup biletu parkingowego w parkomacie lub wykupienie abonamentu parkingowego także czynność polegająca na umieszczeniu biletu lub abonamentu za szybą samochodu, która nie odpowiada znaczeniu słowa " uiszczenie" w języku polskim. Wprowadzenie regulacji, które definiują obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w sposób odmienny od znaczenia tego zwrotu ( pojęcia), który został użyty w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jest sprzeczne z prawem. Skarżący powołał się na wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 i z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95, w których stwierdzono, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym modyfikowanie i uzupełnianie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Rada Miejska w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając przyjęte stanowisko wskazała, że dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma określenie znaczenia zwrotu " sposób pobierania opłat" wytyczającego granice upoważnienia prawodawczego dla Rady. Zgodnie z art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych rada ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Przez pojęcie " sposób" należy rozumieć formę, zasadę czy też ogół czynności technicznych umożliwiających osiągnięcie celu w postaci dokonania opłaty za parkowanie w strefie. Z uwagi na fakt, iż nieuiszczenie opłaty za parkowanie skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej, należy mieć na uwadze, iż ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Jak wynika z redakcji art. 13 f ust. 1 ustawy opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zatem za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Powołany przepis art. 13 f ust. 2 ustawy, jak stwierdził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 103/11, przyznaje radzie gminy ( radzie miasta) legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie należności parkingowej, nie zaś domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia lub nieumieszczenia stosownego dowodu opłaty. W takim przypadku, według Rady Miejskiej w Ł., powstaje pytanie w jaki sposób zarządca może obiektywnie zweryfikować fakt wykonania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z poglądami doktryny potwierdzeniem faktu zaparkowania pojazdu bez wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust 1 pkt 1, jest dokument urzędowy sporządzony praz pracownika zarządu drogi lub zarządcy drogi w strefie parkowania. Dokument ten może przyjąć postać notatki lub raportu. Jako dowód może służyć także fotografia, film ( por. art. 75 § 1 k.p.a.). Osoba, która zaparkowała pojazd w strefie, powinna w sposób zwyczajowo przyjęty ( np. przy przedniej szybie pojazdu) lub przy opuszczaniu strefy parkowania okazać dowód uiszczenia opłaty. Sposób okazania potwierdzenia może ustalić rada gminy w ramach określenia sposobu poboru opłaty (W. Maciejko, P. Zaborniak Ustawa o drogach publicznych. Komentarz Warszawa 2010 LexisNexis). Zgodnie z powyższym nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ stanowiący formułując w ten sposób obowiązek parkujących w strefie płatnego parkowania, naruszył granice upoważnienia ustawowego wyznaczonego przez ustawodawcę. Bezsporne jest bowiem, że nie można pozostawić sposobu udowodnienia wniesienia należnej opłaty jedynie w sferze zwyczajowej. Wszelkie uchwały organu stanowiącego, zwłaszcza akty prawa miejscowego, powinny spełniać szczególne warunki. Musza być formułowane w sposób jasny, czytelny i jednoznaczny. Nie mogą pozostawiać żadnych zagadnień w sferze domniemań. W ocenie Rady Miejskiej w Ł. unormowanie powyższego obowiązku w sferze prawa zwyczajowego prowadziłoby do kuriozalnej sytuacji, iż parkujący nie byłby zobligowany do wykazywania dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie natomiast pracownik zarządu drogi nie miałby żadnej usankcjonowanej prawnie możliwości sprawdzenia czy taka opłata została przez parkującego uiszczona. Nie sposób zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ stanowiący gminy przekroczył granice ustawowego upoważnienia definiując pojęcie " sposobu pobierania opłaty" za parkowanie w sposób odmienny od znaczenia tego zwrotu, który został użyty w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia pozostawiając to w sferze praktycznych rozwiązań umożliwiających wykonywanie przez stosowne organy swoich uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wydana została na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust 1 pkt 1, art. 13 b, art. 13 f i 40 d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wymienione przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełnia konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednoznacznie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Zgodnie z powyższym niedopuszczalne jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podstawowymi, wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie " wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe ( v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt IIISA/Kr1/09 – System Informacji Prawnej Lex nr 686754). Z taką właśnie sytuacją przekroczenia granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Art. 13 b ust. 4 pkt 3 tej ustawy upoważnia radę gminy ( radę miasta) do określenia sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Wykładni pojęcia " sposób" zawartego w art. 13 b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 918/08 ( v. System Informacji Prawnej Lex nr 530034) wyjaśniając, że " sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., w tym składzie, podzielając stanowisko przedstawione w powołanym wyroku NSA uznał, że pojęcie to nie obejmuje czynności polegających na umieszczeniu za przednią szybą pojazdu dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty za parkowanie. Tym samym należy uznać za zasadny pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż dla osiągnięcia skutku w postaci pobrania przez zarząd drogi opłaty za parkowanie nie jest wymagane wylegitymowanie się przez kierowcę, w ściśle określony sposób, dowodem wniesienia tej opłaty. " Sposób pobierania opłaty" to organizacja metod uiszczenia opłaty, np. w parkomatach, u parkingowego, w punktach sprzedaży biletów i abonamentów. Rada Miejska w Ł. w regulaminie strefy płatnego parkowania, stanowiącym załącznik do uchwały nr [...], wychodząc poza upoważnienie ustawowe, przyznała zarządcy drogi uprawnienie do traktowania osób, które uiściły opłatę lecz nie umieściły za szybą pojazdu dowodu wniesienia opłaty, za parkujące bez uiszczenia opłaty za parkowanie. W konsekwencji powyższych zapisów osoba parkująca pojazd będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty dodatkowej, przewidzianej w § 7 regulaminu, mimo że uregulowała stosowną opłatę za parkowanie pojazdu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną uchwałę w omawianym zakresie za podjętą z naruszeniem prawa i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu. A. B.