III SA/Łd 500/09

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń w przedszkolu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 500/09 UZASADNIENIE Rada Miejska w Strykowie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.); art. 14 ust. 5 w związku art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) podjęła w dniu 31 marca 2009 r. uchwałę Nr XXXII/253/2009 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń w Przedszkolu Samorządowym w Strykowie. Uchwała weszła w życie z dniem 30 maja 2009 r. Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Wojewodę Łódzkiego. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Łódzki wskazał, iż gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego dla obszarów jednej gminy. Natomiast przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia radę gminy do ustalania opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę. Organ nadzoru podniósł, iż § 2 zaskarżonej uchwały zawiera zapis dotyczący pobierania opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, ponad podstawę programową. Jednocześnie uchwała nie określa, za jakiego rodzaju świadczenia jest ona pobierana i co składa się na opłacone świadczenie. Zdaniem Wojewody Łódzkiego Rada Gminy w Strykowie ustalając dodatkowe opłaty za świadczenia ponad programowe, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia i przedstawić kalkulację ekonomiczną opłaty. Brak powyższych wyliczeń stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strykowie wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadniając wskazała, iż po przeanalizowaniu sprawy uznała, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Stąd działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. zz 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) podjęła w dniu 25 września 2009 r. uchwałę Nr XXXVIII/308/2009 o uchyleniu zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2009 r. Odpis uchwały z dnia 25 września 2009 r. został dołączony do odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarządzeniem z dnia 6 października 2009 r. wezwał Wojewodę Łódzkiego do wypowiedzenia się czy w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Strykowie uchwały z dnia 25 września 2009 r. popiera skargę. W odpowiedzi na wezwanie, pismem procesowym z dnia 23 października 2009 r. Wojewoda Łódzki podtrzymał wniesioną skargę. Jednocześnie organ nadzoru ograniczył żądanie skargi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w okresie jej obowiązywania , to jest od dnia 30 maja 2009 r. do dnia 5 listopada 2009 r. oraz do zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając Wojewoda Łódzki wskazał, iż zaskarżona uchwała została uchylona z dniem 5 listopada 2009 r. Zatem w okresie od dnia 30 maja 2009 r. do dnia 5 listopada 2009 r. stanowiła obowiązujący akt prawa miejscowego, który w ocenie organu nadzoru został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 31 marca 2009 r., Nr XXXII/253/2009 podjęta w sprawie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń w Przedszkolu Samorządowym w Strykowie. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 1. Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatnie nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikację określone w odrębnych przepisach. Powyżej wskazana norma prawna w art. 6 ust. 1 pkt. 1 nakłada na gminy obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej, wykazanej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2009 r. Nr 4 poz. 17). Jedynymi opłatami jakie mogą pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych, są opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w powołanym rozporządzeniu, np. opłaty za naukę języków obcych czy żywienie dzieci. Ustawową delegację gminy do ustalenia powyższych opłat stanowi powołany wcześniej przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z treści wskazanego przepisu wynika, iż do wyłącznej kompetencji rady gminy należy nie tylko określenie zasad pobierania opłat za świadczenia dodatkowe, ale również ustalenie wysokości konkretnych opłat. Czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, jak również odpowiadający im cennik mają bowiem niebagatelne znaczenie dla rodziców i opiekunów dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych. Pozwala na dokonanie wyboru poszczególnych świadczeń nadprogramowych, z uwzględnieniem potrzeb danego dziecka oraz możliwości zarobkowych i majątkowych rodziców. Stąd obowiązkiem gminy jest szczegółowe, przekonujące, oparty o dokonaną kalkulację ekonomiczną wykazanie za jakiego rodzaju świadczenia pobierana jest opłata i co na dane świadczenie się składa. (podob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1298/97, publ. OwSS 1998/4/123; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, publ. LEX 471665 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zapis § 2 zaskarżonej uchwały nakłada na rodziców lub opiekunów dzieci przebywających w Przedszkolu Samorządowym w Strykowie obowiązek ponoszenia opłaty świadczenia ponad podstawę programową w wysokości 170 zł. miesięcznie. Uchwała nie wyszczególnia natomiast jakiego rodzaju świadczenia podlegają powyższej opłacie, jak również co składa się na opłacane świadczenia. Sąd rozstrzygając przedmiotową skargę miał na uwadze fakt, iż Rada Miejska w Strykowie, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uznała skargę za zasadną w całości i podjęła w dniu 25 września 2009 r. uchwałę Nr XXXVIII/308/2009 o uchyleniu uchwały z dnia 31 marca 2009 r. Nr XXXII/253/2009 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń w Przedszkolu Samorządowym w Strykowie. Choć zaskarżona uchwała z dnia 31 marca 2009 r. utraciła moc obowiązującą z dniem 5 listopada 2009 r. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, o co wnosiła Rada Miejska w Strykowie. Uchylenie uchwały nie oznacza bowiem usunięcia wszelkich jej skutków prawnych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie, po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. Jak już wcześniej wskazano zaskarżona uchwała z dnia 31 marca 2009 r. weszła w życie z upływem 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 15 maja 2009 r., Nr 121 poz. 1216, to jest z dniem 30 maja 2009 r. Natomiast zgodnie z uchwałą z dnia 25 września 2009 r., zaskarżony akt utracił moc obowiązującą z dniem 5 listopada 2009 r. (po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 22 października 2009 r., Nr 314). Zatem w okresie od 30 maja 2009 r. do 5 listopada 2009 r. stanowiła ona obowiązujący akt prawa miejscowego i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. Inaczej mówiąc w wskazanym okresie obowiązywała uchwała, której postanowienia były sprzeczne z art. 14 ust. 5 ustawy o oświacie. Nie określały bowiem szczegółowego wykazu świadczeń, nie mieszczących się w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., a które w myśl zaskarżonej uchwały podlegały obowiązkowi ponoszenia opłaty, z uwagi na ich ponadprogramowy charakter. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Tp.