III SA/Łd 505/18

Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr (...) z dnia (...) w sprawie odmowy zezwolenia na pasa drogowego drogi publicznej ul. Ax (działka nr 29/33) na umieszczenie stoiska handlowego, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), dalej d.p., utrzymało w mocy powyższą decyzję. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnioskiem z dnia 21.12.2015 r. zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ax pod stoisko handlowe nr 1 w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia (...) nr (...) zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. Ax w Ł., o powierzchni 18m 2 dla umieszczenia stoiska handlowego na prawach wyłączności, w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy. Kolejnym wnioskiem z dnia 20 grudnia 2016 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 18m2 przy cmentarzu Z., ul. Ax78 przy II bramie (sektor C) stoisko nr 1 w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. Zarządca drogi, decyzją nr (...) z dnia (...) odmówił wnioskodawczyni wydania przedmiotowego zezwolenia z uwagi na fakt, iż miejsce którego dotyczył wniosek jest całkowicie zajęte przez tymczasowy obiekt budowlany. Istnienie tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, na które skarżąca chciała otrzymać zezwolenie, potwierdziły kontrole w dniach 21 października, 16 listopada i 5 grudnia 2016 r. przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Ł.. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...) orzekło o jej uchyleniu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. KO nakazało organowi I instancji doprecyzowanie, w jakim celu skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zajęcia pasa drogowego, w jaki sposób zamierza korzystać z pasa drogowego w ramach zezwolenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia (...) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej – ul. Ax na prawach wyłączności dla umieszczenia stoiska handlowego. Skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Przeprowadzona w dniu 21 października 2016 r. przez zarządcę drogi kontrola w terenie, wykazała istnienie w pasie drogowym ul. Ax (działka nr 29/33 w obrębie W-31), tymczasowego obiektu handlowego, stanowiącego własność skarżącej. Obiekt umieszczono w miejscu, na zajęcie którego skarżąca uzyskała zezwolenie decyzją organu I instancji z dnia (...) r. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 16 listopada 2016 r. zarządca drogi przeprowadził dokładny pomiar tego obiektu, którego powierzchnia, jak wynika ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu, wynosi 19,33m2. Kolegium wskazało, że powyższe potwierdziła kolejna kontrola w terenie, dokonana w dniu 5 grudnia 2016 r. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, zarządca drogi pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ax (działka nr 29/33) dla umieszczenia tymczasowego obiektu handlowego. Kolegium wskazało, że w dniu 20 grudnia 2016 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia (...) organ I instancji odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia z uwagi na fakt, że miejsce którego dotyczył wniosek skarżącej jest całkowicie zajęte przez tymczasowy obiekt budowlany. Istnienie tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, na które skarżąca chciała otrzymać zezwolenie, potwierdziły opisane wyżej kontrole w dniach 21 października, 16 listopada i 5 grudnia 2016 r., przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Ł.. Zdaniem Kolegium sporządzone z nich protokoły i dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują na ustawienie w pasie drogowym ul. Ax obiektu na bazie przyczepy samochodowej na dwóch kołach, na której zainstalowano metalową konstrukcję z żaluzjami, połączonej za pomocą podpór i wsporników z podłożem. Przy czym, trudno w ocenie Kolegium odmówić mocy dowodowej, sporządzonym na okoliczność tych kontroli protokołom czy dokumentacji fotograficznej, tylko z tego powodu, że dokumenty te powstały przed złożeniem przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia i jak wskazuje strona, dla potrzeb innego postępowania. Dokonane kontrole nie pozostawały bowiem w związku z żadnym postępowaniem, uzyskany natomiast w ich trakcie materiał dowodowy, dawał uzasadnione podstawy do uznania, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego pod obiekt handlowy (przyczepę), na inny zatem cel niż wynikał z posiadanego przez stronę zezwolenia oraz z treści § 2 ust.1 zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. nr (...) z dnia 18.02.2013 r. w sprawie wyznaczania targowisk miejskich i miejsc przeznaczonych do sprzedaży /handlu na terenie miasta Ł.. Zatem w dniu wydania pierwszej decyzji odmownej ((...)), organ I instancji dysponował materiałem dowodowym wskazującym, iż w pasie drogi powiatowej ul. Ax, w miejscu którego dotyczył wniosek skarżącej z dnia 20 grudnia 2016 r., posadowiony jest obiekt zbudowany na bazie przyczepy samochodowej, z której wnioskodawczyni prowadzi sprzedaż kwiatów i zniczy. Organ odwoławczy wskazał, że ww. wniosek o wydanie zezwolenie dotyczył stoiska handlowego, co wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, którego zakres wynikał z decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (nr (...) z dnia (...)), wydanej po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) W wyniku wezwania strony ustalono bowiem, iż intencją wnioskodawczyni jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ax na prawach wyłączności dla umieszczenia stoiska handlowego, a nie obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że w miejscu, o którym mowa we wniosku skarżącej stoi już obiekt, który w ocenie organu I instancji jest tymczasowym obiektem budowlanym. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. Ax (działka nr 29/33) na prawach wyłączności, dla umieszczenia stoiska handlowego (stoisko nr 1 w sektorze C przy II bramie cmentarza Z.) o powierzchni 18m2, w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy, w okresie od dnia 1 lutego 2017r. do 31 stycznia 2018 r. W świetle powyższego, zasadniczą dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zdaniem SKO jest kwestia charakteru obiektu (przyczepy samochodowej), umieszczonego przez skarżącą. W ocenie Kolegium, analiza zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, przyczepa nie może być traktowana jako stoisko handlowe, lecz stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwołał się do treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i wskazał, że przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Organ wyjaśnił, że podkreśla się, iż ustawowa definicja tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza potraktowania przyczep jako kiosków ulicznych, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia w nich stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Organ wskazał, że obiekt posadowiony przez skarżącą w pasie drogowym zbudowany został na bazie przyczepy samochodowej posiadającej dwa koła, na której zainstalowano metalową konstrukcję, na wszystkich ścianach zamontowano żaluzje, a wewnątrz umieszczono regały. Dla zapewnienia stabilności, zamontowano podpory i wsporniki połączone podłożem. Cechy konstrukcyjne przedmiotowego obiektu, jego połączenie lub brak połączenia z gruntem czy jego uzbrojenie w media, pozostają bez znaczenia dla kwalifikacji tego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu najistotniejszy bowiem, co wynika z powołanego wyżej orzecznictwa, jest cel w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz czas funkcjonowania tego obiektu. Dokumentacja fotograficzna wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, iż opisany wyżej obiekt wykorzystywany jest na cele działalności handlowej. Tego faktu nie kwestionuje też odwołująca się. W ocenie Kolegium przyczepa samochodowa o funkcji handlowej, z jaką mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym, stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Stanowisko to potwierdza nie tylko orzecznictwo sądów administracyjnych, ale również treść pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. z dnia 14 grudnia 2017 r. Tym samym prawidłowo w ocenie Kolegium, organ I instancji uznał, iż w miejscu wskazanym we wniosku skarżącej usytuowany jest tymczasowy obiekt budowlany, co wyklucza wydanie zezwolenia na zajęcie tej części pasa drogowego ul. Ax dla umieszczenia stoiska handlowego. W skardze W. Z. zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie w postępowaniu odwoławczym uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji (wyraźnie wskazanych w odwołaniu), które polegały na: a) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności charakteru zajęcia pasa drogowego przez stronę, a wręcz nieomal całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, oparciu rozstrzygnięcia w całości na czynnościach dokonanych w ramach odrębnego postępowania administracyjnego oraz na "opinii" innego organu; b) przerzucaniu ciężaru gromadzenia dowodów na stronę, wbrew zasadzie oficjalności postępowania dowodowego; c) podjęciu rozstrzygnięcia w oparciu o elementy stanu faktycznego ustalone w drodze czynności przeprowadzonych w sposób rażąco odbiegający od wymogów procedury administracyjnej, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się na ich temat po zakończeniu postępowania wyjaśniającego - co łącznie wypada uznać za naruszenie zasady ogólnej prawdy obiektywnej; 2. art. 8 i art. 16 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie w postępowaniu odwoławczym uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji, a polegających na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób jaskrawie sprzeczny z zasadą ogólną budzenia zaufania do władzy publicznej, czego wyrazem było zignorowanie w procesie decyzyjnym faktu, że dotychczasowe zajmowanie pasa drogowego przez stronę ma charakter legalny, gdyż wynika z zezwolenia udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł. ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...), a przy tym nie wykracza poza jego zakres - co należy odczytywać jako naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych; 3. art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 § 2 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie w postępowaniu odwoławczym uchybienia popełnionego przez organ pierwszej instancji (wyraźnie wskazanego w odwołaniu), polegającego na braku utrwalenia wyników oględzin przeprowadzonych w dniach 21.10.2016 r., 16.11.2016 r. i 02.02.2017 r. w formie protokołu podpisanego przez stronę, i pomimo tego faktu przyznanie poczynionym w ten sposób ustaleniom pełnej wartości dowodowej; 4. art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie w postępowaniu odwoławczym uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji (wyraźnie wskazanych w odwołaniu), których przejawem było przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez zapewnienia stronie udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniach 21.10.2016 r., 16.11.2016 r. i 02.02.2017 r. - co skutkowało naruszeniem zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła możliwość naruszenia przepisów prawa materialnego, mianowicie: 5. art. 20 pkt 10 d.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten, przyznając zarządcy drogi prawo do przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg, usprawiedliwia dokonywanie czynności kontrolnych w sposób całkowicie oderwany od ogólnych zasad administracyjnego postępowania dowodowego, w tym również w sytuacji, gdy poczynione ustalenia mają być następnie wykorzystane jak materiał dowodowy służący załatwieniu sprawy administracyjnej; 6. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że możliwe jest kwalifikowanie jako "tymczasowego obiektu budowlanego" takiego obiektu, który nie odpowiada definicji "obiektu budowlanego" (nie jest budynkiem, budowlą, ani obiektem małej architektury, nie posiada instalacji zapewniających możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, nie był wzniesiony, nie jest wykonany z materiałów budowlanych). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej koszów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. skarżąca poparła skargę. Sąd zobowiązał SKO w Ł. do załączenia do akt sprawy odpowiedzi na pismo Zarządu Dróg i Transportu z dnia 27 grudnia 2017 r. dotyczące udzielenia informacji, czy stoisko handlowe skarżącej jest obiektem budowlanym, skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz do wyjaśnienia jak zakończyła się sprawa w przedmiocie nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego – w terminie 5 dni. W odpowiedzi, organ nadesłał pismo ZDiT z dnia 13 września 2018 r., w którym wskazano, że postanowieniem z dnia 27 grudnia 2017 r. ZDiT zawiesił postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy Ax do czasu uzyskania stanowiska Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ł. (po wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 703/17). ZDiT wyjaśnił ponadto, że organ nadzoru budowalnego z uwagi na niemożność ustalenia właściciela przedmiotowego obiektu zawiadomieniem z dnia 6 czerwca 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na terenie działki 29/33 w obrębie W-31. W związku z powyższym stanowiskiem organu nadzoru budowalnego ZDiT wniósł o umorzenie postępowania, przekazał informację o właścicielu obiektu i poinformował o braku zgody na pozostawienie obiektu w pasie drogowym (pismo ZDiT z dnia 14 czerwca 2018 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (por. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (tj. administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na umieszczenie stoiska handlowego. Organy uznały, że przyczepa skarżącej, w której prowadzi działalność gospodarczą jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, obiekt ten był już umieszczony w pasie drogowym w momencie składania wniosku o udzielenie zezwolenia, stąd stwierdziły, że nie było podstaw do jego pozytywnego rozpatrzenia. W toku postępowania Sąd ustalił, że wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. III SA/Łd 703/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi W. Z. uchylił decyzje I i II instancji w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. WSA polecił organom ustalenie, czy przyczepa skarżącej może być uznana za tymczasowy obiekt budowlany. W obecnie rozpoznawanej sprawie, w związku ze zobowiązaniem Sądu w toku rozprawy z dnia 6 września 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadesłało dokumentację, z której wynika, że po zwrocie akt do organu, postępowanie w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) (nr (...)). ZDiT zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zajęcie stanowiska, co do charakteru posadowionej w pasie drogowym przyczepy skarżącej. Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania w przedmiocie nakazania skarżącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W postępowaniu tym bowiem zarządca drogi, na podstawie stanowiska organu nadzoru budowlanego, zobowiązany będzie do ustalenia, czy przyczepa skarżącej ma cechy tymczasowego obiektu budowlanego. W przedstawionej sytuacji, w sposób oczywisty uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania skarżącej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Treść rozstrzygnięcia będzie miała zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. B.K.