III SA/Łd 508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia NSA Janusz Furmanek, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska T. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) odwołała na wniosek Prezydenta Miasta T. z dniem [...] ze stanowiska Sekretarza Miasta T. Panią B. W.. W dniu 4 maja 2007 roku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miejską w T. o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] roku w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T.. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził fakt, że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zatrudniona natomiast w Urzędzie Miasta w T. na Stanowisku Sekretarza Miasta - Pani B. W. jest jednocześnie radną Rady Gminy w T.. Uchwałą zaś nr [...] z dnia [...] Rada Gminy w T. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Panią B. W. – Sekretarzem Miasta T.. W odpowiedzi na zawiadomienie, w piśmie z dnia 9 maja 2007 roku Prezydent Miasta T. wskazał, że uchwała Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] w sprawie nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy T. pozostaje w sprzeczności z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmując bowiem uchwałę w sprawie wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, rada gminy powinna sporządzić uzasadnienie wskazując na fakty i okoliczności, które stały się podstawą do rozwiązania stosunku pracy bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego. Ponadto Prezydent Miasta T. wskazał, że uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...], nr [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. nie wywołała skutku w postaci wypowiedzenia radnej – B. W. stosunku pracy, ponieważ podjęcie uchwały spowodowało tylko i wyłącznie pozbawienie radnej stanowiska Sekretarza Miasta T.. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie zakazuje natomiast odwołania ze stanowiska lecz rozwiązanie stosunku pracy. Modyfikuje zdaniem strony zasady rozwiązywania stosunku pracy nawiązanego z powołania w ten sposób, że dopuszcza odwołanie ze stanowiska, zakazując rozwiązania stosunku pracy, jeżeli właściwa rada nie wyrazi zgody na rozwiązanie. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że z brzmienia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Analiza utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie wskazuje, iż rada podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym musi szczegółowo przeanalizować przyczyny zamiaru rozwiązania stosunku pracy i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Rada zobligowana jest natomiast do nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jedynie w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała rady o wyrażeniu zgody, bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega ocenie pracodawcy dokonującego rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zgoda na rozwiązanie stosunku pracy musi być uprzednia, a więc wyrażona przed dokonaniem czynności rozwiązującej stosunek pracy. Brak decyzji rady, w ocenie organu nadzoru uniemożliwia rozwiązanie stosunku pracy. Odwołując się do treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru wskazał, że przepis znajduje zastosowanie zarówno do stosunków pracy nawiązanych na podstawie umowy o pracę, jak i powstałych na podstawie powołania, mianowania czy wyboru. Nawiązanie stosunku pracy na stanowisko Sekretarza Gminy następuje na podstawie powołania (art. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do treści art. 70 § 2 Kodeksu pracy odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Nietrafny jest zatem pogląd, że odwołanie i wypowiedzenie umowy o pracę to dwie oddzielne decyzje wywołujące różne skutki w sferze uprawnień pracownika. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Wojewoda [...] uznał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. podjęta bez uzyskania zgody Rady Gminy T. na rozwiązanie stosunku pracy z radną B. W., pełniącą jednocześnie funkcję Sekretarza Miasta T. w sposób istotny narusza dyspozycję art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stało się konieczne i należało orzec o stwierdzeniu nieważności wskazanej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Prezydent Miasta T.. Zarzucając naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia podjęcia uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska sekretarza gminy od stanowiska innej jednostki samorządu terytorialnego. Odwołując się do utrwalonych poglądów doktryny Prezydent wskazał, że wymagana zgoda rady gminy dotyczy jedynie rozwiązania stosunku pracy, a nie podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1994 roku, sygn. akt I PZP 48/94). Odwołanie ze stanowiska uwidacznia bowiem dualizm skutków jakie wywołuje w sferze związanej pełnieniem stanowiska z powołania oraz w sferze stosunku pracy w wąskim rozumieniu. Skutki z zakresu stosunku pracy należy tak dalece odrębnie traktować, że w przypadku zatem gdy ze stanowiska odwołana zostanie osoba pełniąca funkcje radnego, wymóg uzyskania zgody rady gminy, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko tych skutków (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001 roku, sygn. akt II SA/Po 1301/01). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda [...] podkreślił, że przedstawiona argumentacja nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionym stanie faktycznym i zastosowanych przepisach prawa. Wskazał, że regulacja zawarta w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma na celu ochronę trwałości stosunku pracy radnego i obejmuje zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także nawiązane na podstawie powołania (por. uchwała Sędziów SN z dnia 24 listopada 1992 roku, sygn. akt I PZP 55/92). Następstwem zagwarantowanej przez ustawodawcę ochrony trwałości stosunku pracy radnego jest ograniczenie swobody podmiotu dokonującego powołania pracownika. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem powołanym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Zgoda musi być podjęta uprzednio, a ochrona, o której mowa w art. 25 ust. 2 powołanej ustawy dotyczy wszystkich radnych – pracowników bez względu na zajmowane stanowisko. Wojewoda podkreślił również, że stosunek pracy z powołania rozwiązuje się wskutek odwołania pracownika przez właściwy organ. Odwołanie jest bowiem równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy pracownika zatrudnionego na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie organu samorządu może zostać podjęte dopiero po zajęciu stanowiska przez radę gminy, przy czym stanowisko to musi mieć formę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wymóg uzyskania zgody stanowi bezwzględny warunek podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1518/04). Odmowa wyrażenia zgody powoduje, że uchwała rady w sprawie odwołania sekretarza jest nieważna (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 września 2004roku. sygn. akt II SA/Bk 371/04). Odnosząc się do poglądów wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych przez stronę skarżącą, a zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 5 października 2001 roku, sygn. akt III PZP 2/07 Wojewoda [...] zaakcentował, że wyrażone poglądy straciły swą aktualność, gdyż wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt P 9/2002 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a tym samym skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie m.in. w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu należy wskazać, iż obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym , PiP 1991, Nr 10, s.48 ). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi, zgodnie z ust. 3 art. 98 ustawy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do złożenia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie, wskazane wyżej warunki formalne do rozpoznania skargi Prezydenta Miasta T. zostały spełnione. W szczególności skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...], wniesiona została z zachowaniem 30 - dniowego terminu, a jej wniesienie poprzedzone zostało uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie są one uzasadnione. Dla kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. istotne znaczenie ma ocena, czy rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie). Stanowisko w tym zakresie potwierdził również Sąd Najwyższy wyrażając w uchwale z dnia 24 listopada 1992 roku, sygn. I PZP 55/92, pogląd iż art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie powołania. Stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega więc ochronie prawnej na zasadach ogólnych określonych w przepisach prawa pracy, a powołana ustawa samorządowa wprowadza dodatkową gwarancję trwałości tego stosunku polegającą na uzależnieniu skuteczności rozwiązania tego stosunku przez pracodawcę od zgody rady gminy. W sytuacji natomiast gdy stosunek pracy, jak w przypadku sekretarza miasta nawiązuje się na podstawie powołania, zamierzonym definitywnym jego rozwiązaniem jest odwołanie. Uprzedniej zgody rady gminy wymaga zatem czynność odwołania, która to czynność, w stosunku do sekretarza miasta, przybiera formę uchwały rady gminy. Błędne jest więc twierdzenie strony skarżącej, że uchwała w sprawie odwołania sekretarza jest sama w sobie rozwiązaniem stosunku pracy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 § 2 Kodeksu pracy, odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a wypowiedzenie jest niewątpliwie definitywnym oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o pracę, choć z racji swej konstrukcji wywołuje skutek dopiero po upływie okresu wypowiedzenia. Skoro zatem do odwołania sekretarza miasta, będącego jednocześnie radnym potrzebna była uprzednia zgoda rady gminy, odmowa wyrażenia takiej zgody powoduje, że uchwała Rady Miejskiej T. w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. jako sprzeczna z prawem jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność jest zgodne z prawem. Konkludując należy zatem wskazać, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Zgoda musi być podjęta uprzednio, a ochrona, o której mowa w art. 25 ust. 2 powołanej ustawy dotyczy wszystkich radnych – pracowników bez względu na zajmowane stanowisko. Stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania rozwiązuje się wskutek odwołania pracownika przez właściwy organ. Odwołanie jest bowiem równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy pracownika zatrudnionego na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy. Na gruncie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie organu samorządu może zostać podjęte dopiero po zajęciu stanowiska przez radę gminy, przy czym stanowisko to musi mieć formę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a wymóg uzyskania zgody stanowi bezwzględny warunek podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1518/04). Odmowa wyrażenia takiej zgody powoduje, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] w sprawie odwołania Sekretarza Miasta T. jako sprzeczna z prawem jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność jest zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.