III SA/Łd 522/21

Dnia 8 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.M. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z [...] r. nr [...], Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) oraz art. 59 § 2 w zw. z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027) - po rozpatrzeniu wniosku S. M. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. w dniu [...] r. nr [...]. W uzasadnień powyższego postanowienia organ wskazał, że orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. nr [...] z [...] r. zostało doręczone zainteresowanej 22 marca 2021 r, a odwołanie wniesiono po 14-dniowym terminie, tj. w dniu 21 kwietnia 2021 r. wraz z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia 22 kwietnia 2021 r. Strona wyjaśniła, że określenie w pkt 9 "nie spełnia" uważała za fakultatywne, a nie obligatoryjne, dlatego też nie składała odwołania w tej sprawie. Mimo takie wpisu karta parkingowa została jej wydana, dlatego po otrzymaniu orzeczenia nie podejmowała żadnych kroków w sprawie zmiany pkt 9. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że we wniosku o przywrócenie terminu strona nie wskazała powodu uchybienia terminowi. Wobec powyższego Wojewódzki Zespół uznał, że nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu do złożenia odwołania należy go przywrócić, jeżeli zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W związku z powyższym organ II instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził brak podstaw formalnoprawnych do wszczęcia postępowania odwoławczego. W skardze S. M. podała, że organ II instancji w uzasadnieniu odmowy przywrócenia terminu stwierdził nieprawdę, że nie podała powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od wpisu w pkt 9 "nie spełnia" na "spełnia". Wpis ten uznała jako błąd formalny przy sporządzaniu postanowienia z [...]r., podobnie jak w postanowieniu z [...] r. Mimo takiego wpisu miała wydaną kartę parkingową do czasu ważności ostatniego orzeczenia, tj. do 28 lutego 2021 r. O kartę parkingową mogła wystąpić po uprawomocnieniu się postanowienia, co uczyniła 12 kwietnia 2021 r. Po raz pierwszy spotkała się z odmową wydania karty parkingowej potwierdzoną pismem z 12 kwietnia 2021 r., co spowodowało wystąpienie o przywrócenie terminu i dokonanie zmiany w pkt 9 orzeczenia. Podała, że od 23 października 2002 r. stwierdzono u niej umiarkowany stopień niepełnosprawności oznaczony symbolem 05-R i na tej zasadzie we wszystkich wydanych orzeczeniach w pkt 9 był wpis "spełnia". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu nie wskazała żadnej przyczyny uchybienia terminowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Z treści przytoczonych regulacji wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie do terminu uchybionego, a dla jego przywrócenia konieczne jest złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy wnioskodawczyni stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu wniosła w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w dniu 12 kwietnia 2021 r. zwróciła się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. o wydanie karty parkingowej, która wydawana jest na podstawie prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu [...] r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wydał orzeczenie i zaliczył skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalając symbol niepełnosprawności 05-R. Natomiast zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. poinformował skarżącą o odmowie przyznania karty parkingowej. W uzasadnieniu wskazano, że kartę parkingową wydaje się na podstawie prawomocnego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zawierającym jedną z przyczyn niepełnosprawności: 04-0, 05-R, 07-S, 10-N oraz zapisu w pkt 9 wskazań: spełnia. Skarżąca wprawdzie posiada przyczynę niepełnosprawności dającą podstawę do przyznania karty parkingowej, jednak w pkt 9 orzeczenia wpisano, że nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca powołuje się natomiast na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 6 lutego 2018 r., którego treść odpowiada obecnie wydanemu orzeczeniu z [...] r., a mimo to została wydana jej karta parkingowa, której kserokopię załączyła do skargi. W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nieistotne jest, czy powyższa karta została wydana skarżącej omyłkowo (wydanie było wynikiem błędu pracownika), jak twierdzi organ. Istotne jest to, że dopiero 12 kwietnia 2021 r. skarżąca dowiedziała się, że orzeczenie jest dla niej niekorzystne i dlatego 21 kwietnia 2021 r. wniosła odwołania od orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zatem, od jakiej daty należy liczyć termin do zgłoszenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania. Powyższa okoliczność nie była w ogóle przedmiotem analizy organu orzekającego w sprawie. Zauważyć jednak należy, że w dacie wniesienia przez skarżącą odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w dniu 21 kwietnia 2021 r. oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. organ winien posiadać wiedzę, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art.15 zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zm.) - dalej "ustawa COVID-19"- dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020 r., poz. 2255) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 16 grudnia 2020 r., który stanowi dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art.15 zzzzzn2 ust. 1 ww. ustawy - w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art.15 zzzzzn2 ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art.15 zzzzzn2 ust. 3). Nowa regulacja wymaga zatem od organu poinformowania strony o treści ww. przepisu, w tym o możliwości złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie skarżąca sama złożyła wniosek o przywrócenie terminu, jednak skoro obowiązywał w tym czasie ten przepis, to prośbę o przywrócenie terminu skarżąca mogła wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżąca nie uchybiła temu terminowi. Podkreślić też należy, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną i w postępowaniu administracyjnym nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a o niekorzystnym orzeczeniu dowiedziała się dopiero 12 kwietna 2021 r. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony razem z odwołaniem, zatem wnioskodawczyni dopełniła czynności, dla dokonania której termin został uchybiony. Przechodząc zaś do dalszej części rozważań wskazać należy, że z treści art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle zebranego materiału dowodowego zasadne jest stanowisko organu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że do uchybienia tego doszło bez jej winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. nie wynika zatem, że brak zawinienia powinien być jednoznacznie wykazany, czyli pewny, wystarczy jego uprawdopodobnienie, czyli przedstawienie i udowodnienie okoliczności mogących realnie wskazywać na brak zawinienia. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy do uprawdopodobnienia, że do wniesienia odwołania przez skarżącą z uchybieniem terminu doszło bez jej winy wystarczyłoby uprawdopodobnienie, że istotnie, jak skarżąca twierdzi, była przekonana, że orzeczenie jest dla niej korzystne, ponieważ jego treść odpowiada orzeczeniu z 2018 r., na podstawie którego otrzymała kartę parkingową. Wskazać bowiem należy, że "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie – tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. [...] Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności (Postępowanie cywilne, 2000, s. 277). W wyroku z 11 września 2008 r., II OSK 1015/07, LEX nr 516768, NSA stwierdził, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi musi dotyczyć tego i tylko tego okresu, w którym miała być dokonana czynność procesowa. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w świetle powyższych uwag, wnioskodawczyni uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] r. We wniosku podnosiła, że była przekonana, iż orzeczenie jest dla niej korzystne i między innymi otrzyma po jego uprawomocnieniu się kartę parkingową, tak jak w 2018 roku. Odnotowania również wymaga, że badanie prawidłowości zaskarżonego aktu polega na ocenie, czy jego wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej mająca pierwszorzędny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 635/16). Sąd bada ponadto, czy postępowanie przeprowadzono z uwzględnieniem treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organ do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W tym miejscu powołać należy utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1124/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 853/15). Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.), a ustalenia te oraz ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (postanowienia), spełniającym wymogi, o których mowa art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił wskazanym powyżej przepisom postępowania, a w szczególności art. 7 - 9 k.p.a. Jak już wyżej wspomniano organ administracji publicznej był zobligowany do zbadania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności konkretnego przypadku, z pomocą wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy podkreślić należy rolę art. 9 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazanym powyżej wymogom organ nie sprostał, albowiem ocena przesłanek, od których spełnienia zależy przywrócenie uchybionego terminu, o których mowa w art. 58 k.p.a. została dokonana w sposób dowolny. Reasumując należy stwierdzić, że odmawiając przywrócenia terminu w kontekście regulacji przewidzianej w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., bez uwzględnienia całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, organ naruszył art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane powyżej uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne mając na uwadze powyższe wywody i eliminując dotychczasowe uchybienia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 119 pkt 3 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. eg