III SA/Łd 524/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje radcy prawnemu R. M. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu T. Z. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu R. M. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 28 ust.1, ust. 2 i ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) odmówił umorzenia T. Z. należności z tytułu składek na : - ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 60.686 zł. w tym z tytułu: składek za okres od czerwca 1999 r. do lipca 2001 r., za miesiąc grudzień 2001 r. i za okres od lutego 2002 r. do czerwca 2005 r. w wysokości 27.835,29, odsetek liczonych na dzień 29 listopada 2010 r. w wysokości 32.729 zł., kosztów upomnień przedegzekucyjnych w wysokości 122,40 zł. - ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 10.677,53 zł. w tym z tytułu: składek za okres od maja 1999 r. do marca 2000 r., od maja 2000 r. do listopada 2000 r., od stycznia 2001 r. do marca 2001 r., za miesiąc maj 2001 r., za okres od lipca 2001 r. do października 2001 r., za okres od grudnia 2001 r. do lipca 2002 r., od września 2002 r. do czerwca 2005 r. w wysokości 5.374.13 zł., odsetek liczonych na dzień 29 listopada 2011 r. w wysokości 5.181 zł., kosztów upomnień 122, 40 zł., - Fundusz Pracy w łącznej kwocie 4.414,63 zł. w tym z tytułu: składek za okres od września 1999 r. do września 2001 r., za miesiąc grudzień 2001 r. za okres od lutego 2002 r. do grudnia 2003 r. i od lutego 2004 r. do czerwca 2005 r. w wysokości 1.993,23 zł, odsetek liczonych na dzień 29 listopada 2010 r. w wysokości 2.299 zł., kosztów upomnień przedegzekucyjnych w wysokości 122,40 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że średni miesięczny dochód netto T.Z. z tytułu emerytury ( bez pomniejszenia o kwoty egzekwowane z emerytury przez komornika sądowego w wysokości 323,37 zł.) wynosi ok. 1091 zł. i przekracza minimum socjalne. Możliwość egzekwowania na drodze przymusowego postępowania egzekucyjnego należności z tytułu należnych składek uprawnia do stwierdzenia, że uiszczenie należności w tej formie nie wywołuje skutku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). W przeciwnym razie byłoby to w sprzeczności z przepisami określającymi wysokość potrąceń jakich można dokonywać ze świadczeń emerytalno – rentowych w oparciu o art. 139 i 140 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) – z emerytury mogą być dokonywane potrącenia w wysokości 25 % świadczenia, przy czym wysokość świadczenia odpowiadająca 50 % kwoty najniższej emerytury pozostaje wolna od egzekucji i potrąceń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w przypadku T.Z. nie zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Nie zachodzi także przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia, gdyż wnioskodawca nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłoby spowodować, ze opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Od 1 lipca T.Z.nie prowadzi żadnej pozarolniczej działalności gospodarczej. Także nie wykazał, by choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiała go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Co prawda wnioskodawca przebywa pod stałą opieką lekarską i wymaga stałego leczenia, to jednak te okoliczności nie mogą przemawiać za umorzeniem należności w myśl przesłanek zdefiniowanych w § 3 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, ponieważ osiąga stałe comiesięczne dochody z tytułu emerytury, z której na drodze przymusowego postępowania egzekucyjnego mogą być egzekwowane należności z tytułu nieopłaconych składek. T. Z. w dniu 7 lutego 2011 r. zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż decyzja jest dla niego bardzo krzywdząca. Przedstawił swoją sytuację materialną i zdrowotną, która w jego ocenie jest bardzo niekorzystna. Ponadto uznał, ze z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ rentowy rozważył kwestię chociażby częściowego umorzenia należności. Wyliczona do zapłaty należność główna jest znacznie mniejsza od naliczonych odsetek. Ewidentną wadą jest trzykrotne obciążenie kosztami upomnień przedegzekucyjnych w wysokości 122,40x 3. Nie było w toku postępowania oddzielnych upomnień co do poszczególnych rodzajów składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że nie zostały spełnione ustawowe wymogi całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wobec czego brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia z tytułu należnych składek na podstawie art. 28 ust. 2 tejże ustawy. Nie zachodzą przesłanki zdefiniowane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie wystarczy jedynie wskazanie przez skarżącego na uciążliwość i trudności w zapłacie narosłych zobowiązań, gdyż powinien on się liczyć z koniecznością zapłaty należności, bowiem należy to do jego obowiązku, a odstąpienie od tego obowiązku ma charakter wyjątkowy. Organ nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku osoby zobowiązanej, choćby nawet zachodziły przesłanki uzasadniające takie rozstrzygniecie. Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych oznacza miedzy innymi, ze ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia, także przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia zaległości. Przepisy nie wskazują jednoznacznie co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, jednakże w ocenie Zakładu należy przyjąć, że chodzi o niezbędne minimum, wydatki na przeżycie, a nie wydatki poprawiające komfort życia. Zatem ponoszone przez skarżącego opłaty za telewizję kablową nie są wydatkami koniecznymi i niezbędnymi. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności, zgodnie z obowiązującymi przepisami, Zakład obok interesu strony ma obowiązek uwzględnienia także interesu publicznego, który można rozumieć jako zapewnienie wpływu należnych składek i odsetek za zwłokę do funduszy, którymi zarządza Zakład, w tym do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wypłacane są świadczenia dla uprawnionej, szerokiej grupy społecznej, co z kolei może oznaczać, ze interes administrowanych funduszy winien być stawiany wyżej niż interes wnioskodawcy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że umorzenie należności z tytułu składek w chwili obecnej byłoby przedwczesne, tym samym naruszałoby interes publiczny. T.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., żądając jej uchylenia, a ponadto uchylenia decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi przedstawił analogiczne zarzuty , jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę skarżącą. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) Zgodnie z art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). W niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] podpisali Zastępca Dyrektora S.F.Starszy inspektor E. T., Kierownik Referatu M. P., p.o. Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów T. R., Kierownik Inspektoratu ZUS w Łodzi M. R. Natomiast decyzję z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] r. podpisali Dyrektor M.O., Starszy inspektor E. T., p.o. Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów T.R., p.o. Zastępcy Kierownika Inspektoratu ZUS w Łodzi E.S. Obie w/w decyzje podpisały dwie osoby: E. T. i T.R., co dowodzi, ze te same osoby brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Nie ma znaczenia okoliczność, iż podpisy pod decyzjami zostały pogrupowane w taki sposób, że po prawej stronie podpisał się dyrektor a po lewej stronie pozostałe osoby. Taka technika może świadczyć o różnej wadze podpisów figurujących pod decyzją (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 18 grudnia 2009 r. w spr. III SA/Wr 233/09, z 6 maja 2010 r. w spr. III SA/Wr 804/09, z 18 maja 2010 r. w spr. II SA/Wr 837/09 i z 29 czerwca 2010 r. w spr. I SA/Wr 838/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 28 lipca 2011 r. w spr. I SA/Ol 377/11 – wszystkie opublikowane www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, iż skoro wszystkie osoby podpisały się pod decyzją to oznacza, że brały udział w jej wydaniu. Zaskarżoną decyzję wydały zatem dwie osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji dnia [...] r. Ponadto Starszy Inspektor E. T. brała udział w postępowaniu po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykonywała ona czynności w postępowaniu wyjaśniającym polegające na gromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na odniesienie się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( upomnienia, decyzje wydane we wcześniejszym okresie, opracowanie pisma z dnia 8 lutego, które skierowano do Referatu II). Świadczą o tym odciski pieczęci z podpisami na pismach załączonych do akt sprawy. E. T. i T. R. brali udział w wydaniu decyzji z dnia 21 stycznia 2011 r. i na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., byli z mocy ustawy wyłączeni od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to uczestniczyli w tym postępowaniu. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. i w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1) c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). t.p.