III SA/Łd 525/12

Dnia 3 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant ref. staż. Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...]. W dniu 15 marca 2012 r. J. Ch. – funkcjonariusz w służbie stałej zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego. Do wniosku strona załączyła m. in. umowę przedwstępną sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego - Rep. A Nr [...] z dnia [...], na podstawie której nabyła udział wynoszący 1/2 części zabudowanej nieruchomości usytuowanej w K., przy ul. B. 18. Drugą połowę, tj. udział wynoszący 1/2 części nabyła na podstawie tej samej umowy przedwstępnej E. M. W. nie pozostająca w żadnym stosunku pokrewieństwa z wnioskodawczynią. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Komendant Miejski Policji w Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), odmówił J. Ch. udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego, wskazując, że strona nie spełnia warunków uprawniających do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego, gdyż zakupiony dom nie stanowi jej wyłącznej własności, a jedynie współwłasność w częściach ułamkowych. Od powyższej decyzji J. Ch. wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi w ocenie organu do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa art. 94 ust. 1 ustawy, jest więc konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z literalnego brzmienia przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika również, że uprawnionym do pomocy finansowej jest wyłącznie policjant, a pomoc może być udzielona na rzecz (lokalu, domu), której właścicielem jest funkcjonariusz, względnie funkcjonariusz wraz z członkami rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy. W sytuacji natomiast, w której policjant jest jedynie współwłaścicielem lokalu (domu) nie może uzyskać pomocy finansowej. Przyznanie pomocy finansowej przy istnieniu współwłasności lokalu (domu) stanowiłoby bowiem finansowanie ze środków budżetowych osób trzecich, niezwiązanych z Policją. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że J. Ch. nabędzie prawo własności do budynku mieszkalnego w K., przy ul. B. 18 wspólnie z E. W. - w udziałach wynoszących po 1/2 części dla każdej z nich (akt notarialny Rep. A Nr 863/2012 z dnia 21 lutego 2012r.) Z uwagi na fakt, że E. W. nie mieści się w kręgu osób będących członkami rodziny policjanta, w rozumieniu art. 89 ustawy organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącą do uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływy na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołując się do wykładni gramatycznej art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wskazała, że uprawnionym do uzyskania pomocy finansowej jest wyłącznie policjant w służbie stałej, natomiast wskazani w art. 89 ustawy członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu, określeniu wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Zdaniem skarżącej istota współwłasności polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Podniosła, iż prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter podmiotowy, co oznacza, że nie można uzależnić przyznania prawa do pomocy od rodzaju nabytego lokalu, czy nieruchomości. Ponadto skarżąca podniosła, że nabyta przez nią nieruchomość o powierzchni użytkowej 150m2 w pełni odpowiada normom zaludnienia, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Adaptacja natomiast i wyposażenie nabytego domu jednorodzinnego składającego się z dwóch oddzielnych poziomów posiadających oddzielne kuchnie i łazienki i tylko wspólny przedsionek przesądza o tym, że każdy z tych poziomów o powierzchni 75m2 , stanowi odrębną nieruchomość w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – [zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468). Wskazać należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjantów, którymi są: 1. przydział policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 ustawy), 2. przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), 3. przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 4 ustawy o Policji, cytowane powyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów. Z powołanych powyżej przepisów wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ustawy. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi, w sytuacji określonej tą normą prawną, na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 89 ustawy członkowie rodziny policjanta uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i przepisy rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego, to jest policjanta w służbie stałej. Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych norm danego aktu prawnego oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych danej instytucji prawnej. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy zatem interpretować w powiązaniu z art. 88 i art. 89 cyt. ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest zaś konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Przy wykładni uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej istotny jest zatem ich cel, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego policjanta uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy o Policji. Dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy więc mieć na względzie wykładnię systemową i celowościową tego przepisu pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Z wyżej podanych względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił poglądów wyrażonych w wyrokach powołanych przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennie interpretujących przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Podzielił natomiast pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 kwietnia 2009., sygn. akt I OSK 795/08, z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 188/09, z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 629/07, z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 1692/06, z dnia 17 listopada 1998r. sygn. akt I SA 719/98 (Lex nr 45874) oraz z dnia 3 grudnia 1998r. sygn. akt I SA 535/98 (Lex 45857). Skoro zatem celem pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych, cel ten może być osiągnięty również w przypadku nabycia przez policjanta w służbie stałej lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na współwłasność. Z istoty współwłasności wynika, że każdy ze współwłaścicieli rzeczy jest uprawniony do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c. oraz wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2001r., sygn. III CKM 29/99, Lex nr 52366). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Nie otrzymała lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Nabyła natomiast na podstawie umowy przedwstępnej sprzedaży (akt notarialny - Rep. A Nr [...] z dnia [...],) na współwłasność udział wynoszący po 1/2 części zabudowanej nieruchomości usytuowanej w K., przy ul. B. 18 z osobą trzecią, nie będącą członkiem rodziny (art. 89 ustawy). Nabycie przez skarżącą domu jednorodzinnego na współwłasność z inną osobą nie będącą członkiem rodziny, wbrew twierdzeniom organu, nie pozbawia skarżącej, będącej policjantem w służbie stałej, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przedmiotowa pomoc finansowa, ma charakter podmiotowy, rozumiany jako uprawnienie policjanta w służbie stałej, spełniającego poza tym określone ustawą o Policji przesłanki. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym, by można była nadać jej charakter przedmiotowy. Wysokość tej pomocy winna być określona w oparciu o treść § 4 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Skarżącej przysługuje zatem pomoc finansowa w wysokości odpowiadającej osobie samotnej w zależności od przysługującej normy zaludnienia. Przy obliczaniu wysokości tej pomocy nie mogą być uwzględniane osoby nie będące członkami rodziny policjanta, tj. osoby niewymienione w art. 89 ustawy o Policji. Samo jednak nabycie przez skarżącą lokalu mieszkalnego na współwłasność z osobą trzecią, nie będącą członkiem rodziny skarżącej, o jakim mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie pozbawia skarżącej, będącej policjantem w służbie stałej, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazać ponadto należy, iż po skorzystaniu z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji, policjant, zgodnie z przepisem art. 95 pkt 1 powołanej ustawy, zostanie wyeliminowany z kręgu osób, którym mogłoby przysługiwać prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem właśnie poprzez pomoc finansową zostanie zrealizowany cel przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej. W świetle przedstawionych okoliczności podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji uznać należy za usprawiedliwiony. Dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie wykładnia przepisów nie może być uznana za prawidłową. W sposób nieuzasadniony, nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach, różnicuje bowiem sytuację funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej w razie nabycia własnego lokalu w sytuacji, gdy nabywa ten lokal na własność sam lub ze współmałżonkiem, oraz funkcjonariusza, który lokal ten nabywa na współwłasność z inną osobą, niebędącą członkiem rodziny. Twierdzenia organu, iż nabycie na współwłasność lokalu z osobą z poza kręgu rodzinnego uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Z powyższych względów, należy zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 94 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności fakt, iż przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają ograniczeń co do formy prawnej nabywanego lokalu (domu jednorodzinnego). Nie określają, czy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma nastąpić poprzez własność czy współwłasność. Istotą tej regulacji jest zastępcze (bo finansowe) zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. a.ł.