III SA/Łd 533/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor sądowy Ewa Alberciak (spr.), Protokolant: Referent stażysta Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku za wysługę lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w P. z dnia [...], nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; III SA/Łd 533/08 Uzasadnienie Decyzją personalną z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt. 4 , ust. 2 oraz art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 roku (Dz. U. Z 2002, Nr 207, poz. 1761) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, Dyrektor Zakładu Karnego w P. ustalił M. C. na dzień 28 maja 2008 roku dodatek za wysługę lat w wysokości 15% uposażenia zasadniczego tj. w kwocie 291,00 (dwieście dziewięćdziesiąt jeden) zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 29 stycznia 2008 r. M. C. wystąpił z prośbą o uwzględnienie, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, pełnionej w okresie od 6 kwietnia 1993 r. do 28 września 1994 r., podnosząc, iż nadterminowa służba wojskowa, jest zasadniczą służbą wojskową pełnioną nadterminowo. Organ I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz. U. z 2004 r. , Nr 241, poz. 2416 ze zm.), używa pojęcia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, jednak kwalifikując podmioty jako żołnierzy w służbie czynnej, wyraźnie rozróżnia osoby pełniące zasadniczą służbę wojskową oraz osoby pełniące nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oznacza to, że pełnienie zasadniczej służby wojskowej wynika z ustawowego obowiązku, natomiast nadterminowa służba wojskowa pełniona jest na zasadzie dobrowolnego oświadczenia woli. Wyklucza to zatem tożsamość tych pojęć. Art. 100 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej nie posługuje się pojęciem czynnej służby wojskowej, lecz stanowi expressis verbis, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej, a więc przewidziany ustawą zasadniczy czas jej trwania. Organ I instancji stwierdził, iż w związku z powyższym do okresu uprawniającego M. C. do dodatku, za wysługę lat zaliczono na dzień 28 maja 2008 roku następujące okresy : służby w Służbie Więziennej - 10 lat, 7 miesięcy, 28 dni; zasadniczej służbę wojskową - 1 rok, 5 miesięcy i 7 dni, co stanowi łącznie 12 lat, 1 miesiąc i 5 dni. Staż ten zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 stanowi przesłankę do przyznania sierż. M. C. dodatku za wysługę lat, w wysokości 15 % uposażenia zasadniczego tj. 291,00 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji odwołał się M. C. Odwołujący podniósł, że Dyrektor Zakładu Karnego w P. skupił się przede wszystkim na art. 59, który dla przedmiotowej sprawy ma charakter porządkowy, systematyzujący, ale pomija analizę i znaczenie tytułu rozdziału trzeciego ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, jak i przepisów w nim zawartych. Pominął również wątek rozważań, czy w przepisie art. 100 ustawy o Służbie Więziennej lub też w treści rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej sformułowanie "zasadnicza służba wojskowa" nie odnosi się do osób, o których mowa w art. 82 i następne, zamieszczonych w rozdziale 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Ustawodawca wyraźnie postanowił, że osoby pełniące służbę nadterminowo pozostają w zasadniczej służbie wojskowej (art. 86 ust. 2 ustawy). Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest "przedłużeniem" zasadniczej służby wojskowej. Gdyby ustawodawca zamierzał odróżnić kategorię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej od zasadniczej służby wojskowej, to nic nie stało na przeszkodzie, aby zamieścił ją w odrębnym rozdziale. Decyzja z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U.z 2002r. Nr 14, poz. 137), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Na dzień przyjęcia do służby tj. na dzień 1 października 1997 roku zaliczono M. C. do wysługi lat okres służby wojskowej w wymiarze 1 rok 5 miesiące i 7dni. Od dnia przyjęcia do służby do dnia 28 maja 2008 roku upłynął okres 10 lat 7 miesięcy i 28 dni. W oparciu o dokonane obliczenia, okres służby, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat wynosił na dzień 28 maja 2008 roku 12 lat 1 miesiąc i 5 dni i zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o Służbie Więziennej stanowił podstawę do przyznania dodatku za wysługę lat w wysokości 15% uposażenia zasadniczego. Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] dodatek za wysługę lat ustalono w prawidłowej wysokości. Prawidłowo także uzasadniono decyzję, albowiem zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, funkcjonariuszowi Służby Więziennej uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Z treści § 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że zaliczenie okresów służby w Służbie Więziennej następuje m. in. na podstawie wyciągu z książeczki wojskowej. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełnią służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odwołuje się do "okresu zasadniczej służby wojskowej" i nie obejmuje on "nadterminowej służby wojskowej". Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie tego rodzaju służby wojskowej do okresów upoważniających do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej, to właśnie ze względu na treść art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, nadałby art. 100 ust. 2 inne brzmienie. Skoro tak się nie stało, brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni artykułu 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wskazał, że nawet gdyby dyrektor jednostki podjął decyzję o zaliczeniu sierż. C. do wysługi lat nadterminowo pełnioną służbę wojskową, okres służby, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat wynosiłby na dzień 28 maja 2008 roku 13 lat 6 miesięcy i 27 dni i stanowiłby podstawę do przyznania dodatku za wysługę lat w tej samej wysokości, co w decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] tj. 15% uposażenia zasadniczego. Ponadto organ II instancji wskazał, że ponieważ w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do wydania odrębnej decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiające zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat, ustalenie stażu służbowego funkcjonariusza, na potrzeby zarówno nagrody jubileuszowej, jak i dodatku za wysługę lat, jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Oznacza to, że w sprawie takiej, jak niniejsza, organ powinien najpierw ocenić dowody, a dopiero na tej podstawie powinien decyzją administracyjną ustalać kwestię nadrzędną, czyli prawo do dodatku stażowego lub prawo do nagrody jubileuszowej. Kwestia ewentualnego zaliczenia bądź odmowy przedmiotowego okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej powinna stanowić, tak jak w decyzji nr [...], jedynie przedmiot jej uzasadnienia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący powołał argumenty podobne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto podniósł, że organy, które rozpatrywały jego raporty nie kierowały się meritum sprawy, które dotyczy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w Służbie Więziennej, a koncentrowały się na ustaleniu dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosił o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, iż rozszerzająca wykładnia przepisów ustawy o Służbie Więziennej dotyczących uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy jest niedopuszczalna, a tylko przy takiej wykładni możliwe byłoby uwzględnienie nadterminowej zasadniczej służby wojskowej przy ustalaniu dodatku za wysługę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Skarga zatem została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie funkcjonariuszowi wysokości dodatku za wysługę lat, a w szczególności nieuwzględnienie przy ustalaniu tego dodatku okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) funkcjonariuszom przysługują do uposażenia zasadniczego dodatki o charakterze stałym, tj. dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy. Stosownie do treści art. 100 ust. 2 tej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 3 powołanej ustawy zostało wydane rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Z treści § 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej następuje m.in. na podstawie wyciągu z książeczki woskowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 283/06 (LEX nr 281399) stwierdził, że skoro w ustawie o Służbie Więziennej pojęcie "zasadnicza służba wojskowa" nie zostało wyjaśnione, a instytucja ta znalazła się w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), to jej przepisy stają się pomocne w rozwiązaniu kwestii, która jest sporna. W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w powyższym wyroku. Zgodnie z art. 59 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, w rozumieniu niniejszej ustawy, są osoby, które: 1) odbywają: a) zasadniczą służbę wojskową, b) nadterminową zasadniczą służbę wojskową, c) przeszkolenie wojskowe, d) ćwiczenia wojskowe, e) okresową służbę wojskową. Pełnią służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (art. 59 pkt 2). W przepisie art. 59 mowa jest o żołnierzach w czynnej służbie wojskowej, a zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej służby wojskowej, co mogłoby sugerować, że służby te istotnie się od siebie różnią, i że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby wojskowej. Ustawa o Służbie Więziennej w art. 100 ust. 2 posługuje się pojęciem zasadniczej służby wojskowej, nie używa natomiast pojęcia czynna służba wojskowa, co zdaniem organów administracji daje podstawę do przyjęcia, iż uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat podlega wyłącznie zasadnicza służba wojskowa. Z tym stanowiskiem organów nie można jednak się zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że zasadniczej służbie wojskowej ustawodawca poświęcił rozdział 3 w dziale III – art. 82 do art. 90a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Rozdział ten zatytułowany jest "Zasadnicza służba wojskowa". Art. 82 dotyczy zasadniczej służby woskowej, zaś art. 86 normuje nadterminową zasadniczą służbę wojskową. W myśl art. 86 ust. 1 ustawy żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić ją nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia. Żołnierze, o których mowa w ust. 1, mogą zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej, a żołnierze ci spełniają łącznie następujące warunki: 1) uzyskują pozytywne wyniki w szkoleniu; 2) otrzymali pozytywną opinię służbową; 3) nie byli karani dyscyplinarnie; 4) w dniu rozpoczęcia pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej nie przekroczą dwudziestu pięciu lat życia; 5) posiadają wykształcenie co najmniej na poziomie szkoły ponadgimnazjalnej; 6) nie byli karani sądownie (art. 86 ust. 1a). Zgodnie z ust. 2 art. 86 żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej, stosownie do ust. 1, są obowiązani do nadterminowego pełnienia jej przez okres, na jaki się zgłosili. Wobec treści art. 86 nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z utrzymaniem się bytu tej samej instytucji prawnej. A zatem nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest zasadniczą służbą wojskową, tylko przebiega z określonymi modyfikacjami wynikającymi z wydanego na podstawie art. 86 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej (Dz. U z 2004 r. Nr 238, poz. 2396 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że nie ma żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek, by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny tej nie może zmienić i to, że jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu. Taka też była intencja ustawodawcy, który obydwie te służby objął wspólnym mianem zasadnicza służba wojskowa. W oparciu o powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy administracji błędnie przyjęły, iż nadterminowa zasadnicza służba wojskowa nie jest okresem podlegającym zaliczeniu do okresu służby w Służbie Więziennej, od której zależy wysokość dodatku za wysługę lat. Podkreślić należy, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, że zaliczenie funkcjonariuszowi nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu służby ma istotne znaczenie, gdyż stanowić będzie podstawę do wcześniejszego nabycia przez niego uprawnienia do dodatku za wysługę lat w wyższej wysokości. Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego tego, iż organy nie kierowały się meritum sprawy, które dotyczy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w Służbie Więziennej, a koncentrowały się na ustaleniu dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi Służby Więziennej okresów, o których mowa w art. 100 ust. 2 tej ustawy do okresu służby w Służbie Więziennej. Zaliczenie bądź odmowa zaliczenia służby lub zatrudnienia do okresu służby stanowi jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb przyznania prawa do dodatku za wysługę lat (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 268/07). Należy więc podzielić pogląd, że organy administracji publicznej, działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wydają decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej dodatku za wysługę lat w procentowo określonej wysokości uposażenia zasadniczego, a kwestia uwzględnia okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu Służby Więziennej stanowi wyłącznie przedmiot postępowania wyjaśniającego przy ustalaniu tego dodatku. Wobec powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Sąd uznał więc konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. d.r.