III SA/Łd 536/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowanie świadectwa służby oddala skargę. Komendant Miejski Policji w Ł. decyzją [...] z dnia [...] r. odmówił D. O. sprostowania świadectwa służby. Uzasadniając swoją decyzję wyjaśnił, iż w dniu 28 maja 2010 r. wpłynęło pismo pełnomocnika D. O. zawierające wniosek o zmianę treści świadectwa służby, poprzez wyeliminowanie przerwy w okresie od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 4 marca 2005 r. We wniosku wskazano, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 634/04 uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] r., dotyczące zwolnienia D. O. ze służby w Policji. Zdaniem strony wydanie w/w wyroku skutkuje uprawnieniem do zaliczenia ciągłości służby. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 1 – 11 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz.U. Nr 151, poz. 1261) świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego dotyczące, m.in. (pkt 1) charakteru służby oraz okresu jej pełnienia. Wszystkie elementy wymienione w § 24 ust. 3 i 4 zostały uwzględnione w świadectwie służby wydanym w dniu [...] r. Świadectwo wystawione D. O. zawiera informacje zarówno dotyczące okresu faktycznie pełnionej służby jak i okresu kiedy funkcjonariusz faktycznie służby nie pełnił, gdyż był zawieszony w czynnościach służbowych. Świadectwo zawiera także informację, iż na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji D. O. wypłacono świadczenie pieniężne za czas pozostawania poza służbą w maksymalnym wymiarze 6 miesięcy. Okres ten zalicza się do okresu służby. D. O. wnosząc o wyeliminowanie przerwy między datą zwolnienia ze służby (31 maja 2004 r.) a datą przywrócenia do służby (4 marca 2005 r.) żąda, aby świadectwo służby zawierało informację, iż służbę pełnił w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 3 marca 2005 r. Uwzględnienie żądania byłoby niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż w tym czasie służby nie pełnił. Strona odwołała się od decyzji Komendanta Miejskiego Policji do Komendanta Wojewódzkiego Policji zarzucając naruszenie § 24 ust. 2 i § 27 ust. 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie prawidłowo sporządzonego świadectwa służby, poprzez wyeliminowanie przerwy w okresie od 31 maja 2004 r. do 4 marca 2005 r. Jej zdaniem decyzja organu I instancji jest sprzeczna z prawem, gdyż nie zawiera wskazania podstawy prawnej odmowy zaliczenia okresu od 1 czerwca 2004 r. do 3 marca 2005 r. do okresu służby. Świadectwo winno obejmować wszelkie okresy służby, a nie tylko tzw. okres "pełnienia służby". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 634/04 uchylił rozkaz personalny Wojewódzkiego Komendanta Policji o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz poprzedzający go rozkaz organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. W rezultacie powyższego rozstrzygnięcia sądu oba rozkazy personalne nie istnieją i nie wywierają skutków prawnych. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje orzeczenie stwierdził, iż w dniu [...] r. Komendant Miejski Policji w Ł. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił ze służby w Policji D. O. z dniem 16 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. rozkazem personalnym nr [...] uchylił decyzję nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 sygn. akt III SA/Łd 634/04 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzający ją rozkaz personalny organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 4 marca 2005 r. Następnie rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] r. D. O. został przywrócony do służby w Policji z dniem 4 marca 2005 r. W oparciu o art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznano stronie świadczenie pieniężne za okres 6 miesięcy pozostawania poza służbą. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w Ł. zwolnił D. O. z dniem 16 lipca 2009 r. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowa datę zwolnienia na dzień [...] r. W pozostałej części rozkaz personalny został utrzymany w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 145/10 oddalił skargę w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wyrok ten jest prawomocny. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania od decyzji odmawiającej sprostowania świadectwa służby wyjaśnił, iż tryb wydawania policjantom świadectw służby uregulowany jest w art. 46 ustawy o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 powołanej ustawy policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. W dniu [...] r. Komendant Miejski Policji w Ł. wystawił świadectwo służby skarżącemu za okresy służby pełnionej w Policji od dnia 16 października 1991 r. do dnia 31 maja 2004 r. oraz od dnia 4 marca 2005 r. do dnia [...] r. Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w razie uchylenia przez sąd decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby powstaje sytuacja analogiczna do znanej w kodeksie pracy instytucji przywrócenia do pracy. Ma miejsce wówczas " reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. Tylko wyrok stwierdzający nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby wywołuje skutek ex tunc. Skarżący został przywrócony do służby w Policji z dniem 4 marca 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznano mu świadczenie pieniężne za 6 miesięcy pozostawania poza służbą. Z treści przepisu art. 42 ust. 5 ustawy wynika, że okres po zwolnieniu policjanta ze służby do dnia przywrócenia do służby jest okresem pozostawania poza służbą. D. O. do dnia przywrócenia do służby pozostawał poza służbą. Wobec tego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia okresu pozostawania strony poza służbą, jako okresu pełnienia służby wykazanego w świadectwie służby. Uchylenie decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości wywołuje skutki ex nunc, tzn. skutki na przyszłość. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw prawnych, aby okres między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej traktować inaczej niż pozostawania poza służbą. Zatem w okresie od prawomocnej decyzji o zwolnieniu ze służby do czasu ogłoszenia przez sąd administracyjny wyroku o uchyleniu tej decyzji stosunek służbowy nie istniał i brak jest podstaw prawnych do zaliczenia policjantowi do stażu służby w Policji okresu czasu od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 4 marca 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów uznał, że Komendant Miejski Policji przesłał stronie świadectwo służby z uchybieniem 7 dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie. D. O. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenia art. 42 ust. 6 w zw. z art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 3 , poz. 277) i § 24 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. [...] z dnia [...] r. oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zgodził się z poglądem, ze następstwa orzeczenia uchylającego rozkaz o zwolnieniu policjanta ze służby wywołują skutki na przyszłość. Istotne jest jednak od jakiego momentu te skutki powstają. Jeżeli, jak twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylenie rozkazu o zwolnieniu ze służby eliminuje taki rozkaz z obrotu prawnego to naturalnym i bezspornym tego skutkiem jest taka sytuacja jakby taki rozkaz w ogóle nie istniał. Skoro tak, to nie można twierdzić, że w dalszym okresie – do dnia skutecznego uchylenia rozkazu - istnieje swego rodzaju " próżnia prawna". Jeżeli bowiem nieprawidłowo dokonana czynność prawna została wyeliminowana błędnie rozwiązany stosunek prawny istnieje nadal. Na tym polega działanie orzeczenia uchylającego wadliwy rozkaz na przyszłość. Jeżeli nie ma rozkazu, to powraca stosunek służbowy. Trzecia możliwość nie istnieje. Nie do przyjęcia jest argumentacja, zgodnie z którą skutki uchylenia rozkazu powstają dopiero po dacie uprawomocnienia się orzeczenia o jego uchyleniu. Konsekwencją takiego poglądu byłoby obarczenie uprawnionego skutkami długotrwałego postępowania w przedmiocie uchylenia rozkazu. Ponadto skarżący wskazał na treść art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, który nakazuje zaliczenie do służby okresu do chwili skutecznego jej rozwiązania. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Komendant Miejski Policji w Ł. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. przywrócił D. O. do służby w Policji z dniem 4 marca 2005 r. Wydanie rozkazu tej treści było następstwem uprawomocnienia się w dniu 4 marca 2005 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 634/04 uchylającego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. dotyczący zwolnienia skarżącego ze służby z dniem 31 maja 2004 r. W ocenie Sądu adnotacje o okresach służby D. O. poczynione w świadectwie służby, tj. od 16 października 1991 r. do 31 maja 2004 r. i od 4 marca 2005 r. do [...] r. są prawidłowe, a zatem nie mogły być sprostowane na wniosek skarżącego. W świadectwie zamieszczono informację, iż na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji policjantowi wypłacono świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służba w maksymalnym wymiarze 6 miesięcy. Wpisano również, iż okres ten zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji zalicza się do okresu służby. Treść świadectwa odzwierciedla przebieg służby skarżącego. Jest zgodna z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Ł. z dnia 4 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/ Łd 462/05, w uzasadnieniu którego ( str. 5) wyjaśniono, iż wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. WSA w Ł. uchylił rozkazy o zwolnieniu D. O. ze służby. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2005 r. uprawomocnił się 4 marca 2005 r. i z tym dniem D. O. powinien być przywrócony do służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1999 r. sygn. akt II SA 459/99 ( v. Lex nr 47392) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 214/09 ( v. Lex nr 563839), iż uchylenie decyzji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby wywołuje skutki ex nunc, to jest na przyszłość. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw prawnych, aby okres miedzy zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej traktować inaczej niż okres pozostawania poza służbą. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t. jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) okres po zwolnieniu policjanta ze służby do dnia przywrócenia do służby jest okresem pozostawania poza służbą. W tym czasie skarżący służby nie pełnił. Dlatego też byłoby niezgodne ze stanem faktycznym wpisanie do świadectwa tego okresu jako okresu pozostawania w służbie. Skarżący uważa, że skoro nieprawidłowo dokonana czynność prawna została wyeliminowana, to błędnie rozwiązany stosunek prawny istnieje nadal. Na tym polega działanie orzeczenia uchylającego wadliwy rozkaz na przyszłość. Tym samym w jego ocenie nie można uznać za słuszną argumentacji, zgodnie z którą skutki uchylenia rozkazu powstają dopiero po dacie uprawomocnienia się orzeczenia o jego uchyleniu. Zdaniem Sądu argumentacja organów jest prawidłowa. Jej poprawność można potwierdzić porównując sytuację policjanta przywracanego do służby z sytuacją pracownika przywracanego do pracy. Orzeczenie przywracające pracownika do pracy nie działa ex tunc, nie unieważnia bezprawnego oświadczenia pracodawcy z mocą wsteczna od momentu, w jakim oświadczenie to zostało złożone, lecz restytuuje stosunek pracy ex nunc, tj. od dnia, w który ziścił się warunek ustawowy w postaci zgłoszenia przez pracownika gotowości do pracy w związku z prawomocnym orzeczeniem (por. Prawo pracy. L. Florek, T. Zieliński. Wydawnictwo CH Beck. Warszawa. 11 wydanie, str. 110). Uwzględniając w/w okoliczności uznać należy, iż ograny administracji obu instancji trafnie przyjęły, że od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby do uprawomocnienia się wyroku uchylającego tę decyzję policjant pozostawał poza służbą. Tym samym nie zachodziły podstawy sprostowania świadectwa służby w myśl art. 46 ust. 2 ustawy o Policji. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. A. B.