III SA/Łd 54/14

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 roku sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażaleń Starosty [...], A. K., J. K. i W. S. na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...]. o obciążeniu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny. W dniu 27 września 2012r. H. W. wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego pomiędzy stanowiącymi jego własność działkami o nr 92 i 93 położonymi w miejscowości Ł. a działkami o nr 94 i 95 stanowiącymi własność W. S. oraz należącą do Skarbu Państwa działką nr 217. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy B. dokonał rozgraniczenia działek nr 92 i 93 położonych w obrębie Ł., stanowiących własność wnioskodawcy z działkami nr 94 i 95 stanowiącymi własność W. S. oraz działkami nr 217 i 6 będącymi w posiadaniu Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...]. Wójt Gminy B. na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 i art. 125 K.p.a. obciążył strony postępowania rozgraniczeniowego kosztami postępowania, tj. H. W. właściciela działek o nr 92 i 93 w kwocie 3 075 zł oraz W. S. właścicielkę działek o nr 94 i 95 w kwocie 3 075 zł. Na powyższe postanowienie W. S. wniosła zażalenie, w którym przedstawiła swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Wskazała, że nie jest w stanie uiścić tak wysokiej kwoty. Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażaleń H. W. i W. S. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium wskazało, że zażalenie W. S. jest w istocie wnioskiem o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wniosek w tym przedmiocie W. S. zawarła już w piśmie z dnia 12 listopada 2012r., a następnie ponowiła wniosek w piśmie z dnia 30 listopada 2012r. Żaden ze wskazanych wniosków nie został przez organ I instancji rozpoznany w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2013r. skierowanym do Wójta Gminy B. W. S. zawarła kolejny wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 25 września 2013r. Wójt Gminy B. poinformował stronę, że wniosek o zwolnienie od obowiązku uiszczenia kosztów postępowania nie może być rozpatrzony w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a. z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, albowiem postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie z dnia [...]. i przekazało sprawę w tym przedmiocie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...].Wójt Gminy B. obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego we wsi Ł.: H. W. właściciela działek nr 92 i 93 - w wysokości 1 025,00 zł; W. S. właścicielkę działek nr 94 i 95 - w wysokości 1 025 zł; J. K. właścicielkę działki nr 91 - w wysokości 1 025 zł; A. K. właścicielkę działki nr 99 - w wysokości 1 025 zł; Gminę B. właściciela działki nr 61 - w wysokości 1 025 zł oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]posiadacza działek nr 217 i 6 w wysokości 1 025 zł. Na powyższe postanowienie zażalenia wnieśli: Starosta [...], J. K., A. K. oraz W. S.. Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażaleń Starosty [...], A. K., J. K. i W. S. na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...]. o obciążeniu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie przewiduje obowiązku ponoszenia przez wójta kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie reguluje też kwestii rozliczenia kosztów rozgraniczenia pomiędzy stronami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Regulacje dotyczące tej kwestii zawarte są w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 152 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie, czyli w przypadku większej niż dwie ilości stron w częściach równych. Kolegium wskazało, że w świetle powołanych przepisów wszystkie biorące udział w postępowaniu rozgraniczeniowym strony obowiązane są do poniesienia w częściach równych kosztów tego postępowania. Z art. 152 Kodeksu cywilnego wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z powyższego wynika, że bezwzględnym warunkiem jest prawidłowe ustalenie stron postępowania rozgraniczeniowego, tak aby przy ustalaniu przebiegu granicy i zasięgu prawa własności uczestniczyli wszyscy właściciele spornych granic i zarazem właściciele gruntów sąsiadujących. Kolegium stwierdziło, że w decyzji z dnia [...] r. o rozgraniczeniu nie są wymienione, jako strony postępowania rozgraniczeniowego, A. K. i J. K.. Organ wskazał, że wprawdzie wymienione osoby brały udział w czynnościach geodety przeprowadzonych na gruncie, jako osoby zainteresowane wskazanymi przez geodetę punktami granicznymi pomiędzy działkami 93 i 91 oraz 95 i 99, lecz nie uczyniło to z nich właścicielek tych działek i stron postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego rozgraniczenia pomiędzy działkami 93 i 95 oraz 94 i 92. Bezpodstawnie więc organ pierwszej instancji obciążył A. K. i J. K. kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. Odnosząc się zarzutu Starosty [...], który twierdzi że nie jest stroną w przedmiotowej sprawie organ wskazał, że sprawą o własność lub inne prawa rzeczowe jest sprawa o rozgraniczenie nieruchomości. Skoro w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie nieruchomości reprezentantem Skarbu Państwa, na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest starosta, to ten sam organ jest reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości. W znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów Skarb Państwa wskazany jest, jako samoistny posiadacz działek nr 6 i 217. Istnieje więc domniemanie, że posiadanie to jest zgodne ze stanem prawnym, a tym samym jako samoistny posiadacz Skarb Państwa był stroną postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji nie zajął w ogóle stanowiska w kwestii zwolnienia W. S. z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania. Wniosek w tym przedmiocie został sformułowany już w piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. i ponowiony w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. Stosownie bowiem do treści art. 267 K.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Następuje to w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mówi art. 264 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienia w sprawie kosztów służy zażalenie. Organ stwierdził, że ustalając koszty postępowania organ powinien jednocześnie odnieść się do wniosku o zwolnienie z tych kosztów, gdyż od tego zależeć będzie wysokość kosztów, jakie ma ponieść strona. W dniu 10 grudnia 2013r. W. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę w związku, jak wskazała, "niezajęciem stanowiska przez SKO oraz Wójta Gminy B. w kwestii zwolnienia jej z kosztów postępowania rozgraniczeniowego". W uzasadnieniu skargi wskazując na problemy zdrowotne swoje i męża oraz bardzo trudną sytuację finansową podniosła, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane na wniosek H. W., który sam wywołuje konflikty i składa bezpodstawne wnioski. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bądź stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji II instancji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy ma zatem możliwość wydania decyzji kasacyjnej lub postanowienia kasacyjnego, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodziła. Należało bowiem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wskazane w uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego, dostrzeżone przez organ odwoławczy, uchybienia organu I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdził że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu ustalił koszty postępowania dla stron, których nie dotyczy decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] r. o rozgraniczeniu działek nr 92 i 93 położonych w obrębie Ł., stanowiących własność H. W. z działkami nr 94 i 95 stanowiącymi własność W. S. oraz działkami nr 217 i 6 będącymi we władaniu Skarbu Państwa. Jak słusznie zauważył organ II instancji powyższa decyzja nie dotyczy A. K. i J. K., które postanowieniem z dnia [...] r. obciążone zostały kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego zachodzi konieczność ponownego określenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do stron postępowania rozgraniczeniowego, mając na uwadze to, że koszty rozgraniczenia strony ponoszą w równych częściach. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy B. nie rozpoznał wniosku W. S. o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a wniosek ten po raz pierwszy złożyła już 12 listopada 2012 r. W ocenie sądu organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OW 36/10 (LEX nr 743480) stwierdził, że nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ wyższego stopnia, nie może być właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii wobec braku wcześniejszego wypowiedzenia się organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga ustosunkowania się do problemu prawnej formy załatwienia sprawy z art. 267 K.p.a. i jej zaskarżalności. Przepis ten nie określa wyraźnie w jakiej formie ma orzekać organ. W doktrynie i orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powinien mieć tu odpowiednie zastosowanie art. 264 § 2 K.p.a., albowiem rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od opłat i kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania, stąd formą prawną, w której organ rozstrzyga o zwolnieniu, powinno być postanowienie, na które służy zażalenie (tak W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 219, wyrok NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1502/10, (www.cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mówi art. 264 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 262 § 2 K.p.a. na postanowienia w sprawie kosztów służy zażalenie. Dopiero w wyniku złożonego zażalenia organ wyższego stopnia uzyskuje uprawnienie do zbadania sprawy. Jednocześnie stwierdzić należy, że organ II instancji uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. A mianowicie zalecił w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku W. S. o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż zależeć będzie od tego wysokość kosztów, jakie mają ponieść strony tego postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w oparciu o przedstawione powyżej kryteria, organ l instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 K.p.a., znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowienia i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, że postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ drugiej instancji. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna, nie przesądzała o ostatecznym wyniku postępowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo zakwalifikował przeprowadzone przez Wójta Gminy B. postępowanie wyjaśniające jako niewystarczające, a zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego odpowiadał "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd oddalił skargę. e.o.