III SA/Łd 542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Burzenin z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XVII/89/08 w przedmiocie opłaty za świadczenia w oddziale przedszkolnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III SA/Łd 542/13 U Z A S A D N I E N I E W dniu 5 kwietnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Burzenin Nr XVII/89/08 z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie opłat za świadczenia w oddziale przedszkolnym. Prokurator uchwale tej zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 67a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty], polegające na: przyjęciu w § 2 uchwały regulacji z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w przepisach ustawy o systemie oświaty, a polegającego na ustaleniu wysokości opłat za świadczenia realizowane przez Oddział Przedszkolny w Szkole Podstawowej w Wyszkowskim poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, poprzez brak dokładnego określenia w treści zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność oraz ustalenie wymienionej odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej, pobieranej w wysokości 37 zł miesięcznie za przebywanie dziecka w oddziale do 5 godzin dziennie oraz 50 zł za przebywanie dziecka powyżej 5 godzin dziennie; określenie w § 4 uchwały z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z powołanej wyżej ustawy oraz naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP odesłania do umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka mającej określić zakres świadczeń i wysokość opłat udzielanych przez oddział przedszkolny w tym w zakresie opłat za wyżywienie. W związku z powyższym Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator, wskazując na przepisy ustawy o systemie oświaty wskazał, że w wypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy ma prawo ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający to ustawowe minimum i to tylko w tym zakresie rada ma ustawowe upoważnienie do podjęcia uchwały. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Ponadto ustalając te opłaty Rada miała obowiązek szczegółowego wykazania, za jakiego rodzaju konkretne świadczenia opłata może być żądana i co się na to płatne świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej z wskazaniem argumentacji za nim przemawiającej. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy świadczenia, za które pobierana jest opłata określiła natomiast z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, albowiem wskazała zajęcia jako świadczone ponad czas realizacji podstawy programowej a nieudzielane w czasie wykraczającym poza bezpłatny wymiar zajęć bez dokładnego określenia, na czym zajęcia odpłatne świadczone przez oddział polegają oraz bez wyliczenia kosztu ich przeprowadzenia dla każdego z tych świadczeń osobno. Wprowadzona opłata pozwala zatem na wyciągniecie wniosku, iż ma ona charakter nie tylko opłaty wprowadzonej z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty, ale także charakter opłaty stałej. Ponadto, sposób ustalenia opłaty dokonany przez Radę w zaskarżonej uchwale nie spełnia kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych rzeczywistych kosztów świadczenia tych usług. Rada miała kompetencję wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Również § 4 zaskarżonej uchwały – zdaniem Prokuratora – jest niezgodny z przepisami prawa. Wynika z niego bowiem, że zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem publicznego przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Ma ona określać również zasady odpłatności za wyżywienie, które uregulowane są przepisem art. 67 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który to przepis oddaje kompetencje określenia zasad i wysokości opłat za wyżywienie dyrektorom placówek w porozumieniu z prowadzącym ją organem. Niedopuszczalnym jest zatem regulowanie powyższej kwestii poprzez powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawowej. Zastosowane rozwiązanie prawne – jak skonstatował Prokurator - jest niewątpliwie wykraczającym poza ustawowe upoważnienie. Dokonane zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP ustanawiających zasady: działania organów władzy publicznej jako działania na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Gmina Burzenin wniosła o oddalenie skargi, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska w pierwszej kolejności wskazała, że Prokurator zarzucił organowi gminy rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które w dacie podejmowania uchwały nie istniały. Przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 został bowiem wprowadzony do ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z dnia 13 sierpnia 2010 roku), która weszła w życie z dniem 1 września 2010 roku. Tą samą ustawą znowelizowano treść przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Rozważania więc zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczą stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 września 2010 roku. Dalej wskazała, że zaskarżoną uchwałą postanowiła, że odpłatność pobytu dziecka w przedszkolu będzie dotyczyła jedynie świadczeń udzielanych dzieciom poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Pobyt dziecka w przedszkolu w ramach podstawy programowej bez względu na ilość godzin był bezpłatny. Odpłatność dotyczyła jedynie pobytu dziecka, które za zgodą rodzica lub opiekuna prawnego brało udział w zajęciach wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Każdy rodzic dziecka autonomicznie podejmował decyzję, czy wyraża zgodę na pobyt dziecka w przedszkolu za odpłatnością. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 4 uchwały Rada podniosła, że z treści spornego postanowienia uchwały wynika, iż przedmiotem umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami miało być ustalenie zakresu świadczeń oraz określenie ich wysokości. Regulacja tego paragrafu uchwały ma jedynie charakter informacyjny, umożliwiając rodzicom wybór konkretnych świadczeń realizowanych w czasie odpłatnym oraz ułatwiając rozliczenia opłat za te świadczenia. Nie ingeruje natomiast w wysokość płatności, którą określa wprost § 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei określone w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, a stwierdzone - w świetle zastosowanych w uchwale rozwiązań prawnych - naruszenia przepisów prawa skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Burzenin z dnia 30 stycznia 2008 r. (Nr XVII/89/08) w sprawie opłat za świadczenia w oddziale przedszkolnym. Dla oceny regulacji zawartych w uchwale istotne znaczenie ma treść art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty], w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Dokonując analizy zastosowanych w zaskarżonej uchwale rozwiązań prawnych należy wskazać na treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Stanowił on ówcześnie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 5 powoływanej ustawy, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt.1 ustawy ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt. 13 ustawy, a następnie sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2009 r. Nr 4, poz.17). W § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozrządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61 poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego były bezpłatne. Jedynie inne usługi oferowane przez przedszkola publiczne, wykraczające poza podstawę programową, mogły być z woli rady gminy odpłatne. Tylko tych świadczeń mogła zatem dotyczyć uchwała Rady Gminy Burzenin z dnia 30 stycznia 2008 roku. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Bez wątpienia taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo (bezpłatnie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela takie poglądy. Precyzyjne określenie przedmiotu uchwały wprowadzającej opłatę za świadczenia oferowane przez przedszkola było niezbędne. Nie wystarczyło ogólnikowe powołanie się w treści uchwały na bliżej niesprecyzowane usługi "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego" ani na świadczenia, które miały być realizowane poza godzinami przeznaczonymi na zajęcia programowe. Określenie w uchwale, że podstawy programowe będą realizowane przez 5 godzin dziennie, nie dowodziło, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie mógł być w ogóle wykonywany. W konsekwencji takie postanowienie uchwały nie oznaczało automatycznie, że wszystkie późniejsze zajęcia musiały być już płatne. Istotny był nie tyle czas realizacji, co charakter danej usługi. O dopuszczalności wprowadzenia opłat decydować musiało to, czy świadczenia rzeczywiście wykraczały poza omawiane minimum programu wychowania przedszkolnego, a nie to czy miały być one wykonywane później czy też w czasie 5-godzinnego pobytu dziecka w przedszkolu, czyli w przedziale czasowym przeznaczonym co do zasady na realizację takiego minimum programowego. Z tych względów organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę, powinien skonkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy winna zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń, a nie jak to miało miejsce w spornej uchwale w sposób ryczałtowy – 37 zł za przebywanie dziecka do 5 godzin dziennie, i 50 zł za przebywanie ponad 5 godzin. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dna 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Burzenin powyższych standardów nie spełniała. Wprowadzono nią opłaty o charakterze stałym "za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego". Taki sposób określenia przedmiotu ustalonej opłaty był wadliwy. Nie wykluczał bowiem ustalania opłat za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć, bez względu na zakres wykonywanych świadczeń. Omawiana uchwała podjęta została w dniu 30 stycznia 2008 r. Zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, o czym była już mowa, udzielone przez ustawodawcę upoważnienie obejmowało wyłącznie wprowadzenie opłaty za świadczenia przekraczające minimum wychowania przedszkolnego, czyli odpłatność za kolejne godziny pobytu dziecka w przedszkolu, mogła być ustalona, jeżeli nie były wówczas realizowane zajęcia wychowawcze objęte podstawą programową. To powinno zaś bezpośrednio i jednoznacznie wynikać z treści uchwały, w której należało wskazać nie tyle okres, w jakim płatne zajęcia mają być wykonywane, lecz dokładnie określić za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie. Przedmiotowa uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego. Zakres takich zaś aktów normatywnych powinien być wyznaczony jednoznacznie, bowiem treści nałożonych nimi obowiązków nie można domniemywać. Ustalenie przez Radę Gminy Burzenin opłaty na sztywnym poziomie (z uzależnieniem jedynie, czy dotyczy pobytu do 5 godzin, czy ponad 5 godzin), bez niezbędnego skonkretyzowania zakresu płatnych usług i bez zróżnicowania opłaty w zależności o charakteru i rzeczywistych kosztów oferowanych usług, a na dodatek opłaty za sprawowanie opieki wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej, mimo że odpłatność w analizowanym okresie mogła dotyczyć wyłącznie zajęć przekraczających minimum programowe (niezależnie czy miały one odbywać się w czasie czy poza godzinami przeznaczonymi na realizację zajęć programowych), stanowiło oczywiste naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Takie złamanie tego przepisu winno skutkować stwierdzeniem nieważności omawianej uchwały. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie uchwały w całości, albowiem – mimo, iż w głównej mierze Sąd uznał za niezgodny z prawem § 2 i § 3 uchwały, to zauważyć należy, iż ma on charakter normy materialnej, a pozostałe postanowienia uchwały to w zasadniczej części postanowienia dotyczące wykonania uchwały, przepisy techniczne (zasady wnoszenia opłat) i stanowiące o sposobie ogłoszenia oraz wejścia w życie uchwały. Nie ma zatem podstaw do funkcjonowania w obrocie prawnym norm zawartych w § 1, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 w przypadku stwierdzenie istotnego naruszenia norm o charakterze merytorycznym. Końcowo można jedynie wskazać, wobec podnoszonego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia Rady Gminy Burzenin, że przedmiotowa uchwała została już uchylona i obecnie mają zastosowanie inne regulacje, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem dopiero od daty jej uchylenie (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Dlatego zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06 i z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08). Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powoływanej powyżej ustawy, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.