III SA/Łd 553/14

Dnia 31 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 roku sprawy ze skargi J. S., J. K., B. W., M. G. i Z. R. w przedmiocie niedotrzymania przez Radę Gminy N. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego oddala skargę. W dniu 11 kwietnia 2014r. inicjatorzy referendum, tj. grupa obywateli: J. S., J.K., B. W., M.G. i Z.R. działając w oparciu o treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 706) skierowali do Wójta Gminy Nowosolna powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniami, sposobu gospodarki ściekami oraz lokalizacji na terenie gminy dużych tuczarni świń i innych obiektów podobnych emitujących gnojownicę. W dniu 5 maja 2014r. inicjatorzy referendum złożyli Wójtowi Gminy Nowosolna wniosek o przeprowadzenie referendum. Do w/w wniosku załączone zostały karty zawierające podpisy uprawnionych mieszkańców popierających przeprowadzenie referendum gminnego. We wniosku wskazano również, że podczas głosowania mieszkańcy gminy Nowosolna mają odpowiedzieć na dwa postawione pytania: 1. Który sposób uporządkowania gospodarki ściekowej w gminie Nowosolna popierasz A czy B? A. Czy jesteś za programem budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, który objąłby swoim zasięgiem teren całej gminy. B. Czy jesteś za kontynuowaniem przez gminę budowy kanalizacji liniowej, która ma objąć zasięgiem w pierwszym etapie dwa sołectwa: Natolin i Teolin 2. Czy chcesz zakazu lokalizacji na terenie gminy Nowosolna dużych (> 60 DJP) obiektów produkcji zwierzęcej emitującej gnojowicę. Uchwałą z dnia 13 maja 2014r., nr XLIII/267/14 Rady Gminy Nowosolna Rada działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym powołała komisję doraźną do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada warunkom przewidzianym w przepisach ustawy. W wyniku działań podjętych przez komisję doraźną stwierdzono, że wniosek inicjatorów referendum zawiera niewystarczającą ilość podpisów uprawnionych mieszkańców popierających przeprowadzenie w gminie Nowosolna referendum lokalnego. W dniu 28 maja 2014 r. inicjatorzy referendum uzupełnił wskazany brak wniosku. Ostatecznie w dniu 2 czerwca 2014r. komisja doraźna Rady Gminy Nowosolna wydała opinię, w której pozytywnie zarekomendowała Radzie Gminy Nowosolna wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego we wskazanym powyżej zakresie. W dniu 4 czerwca 2014r. odbyła się nadzwyczajna XLV sesja Rady Gminy Nowosolna, na której poddano pod głosowanie projekt uchwały nr XLV/275/14 Rady Gminy Nowosolna w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w przedmiocie wskazania, jakie działania i decyzje powinien podjąć samorząd w zakresie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem, w szczególności dotyczące sposobu gospodarki ściekami oraz lokalizacji na terenie gminy dużych tuczami świń emitujących gnojowicę. W głosowaniu "za" przyjęciem uchwały opowiedziało się 4 radnych, przeciw zagłosowało 6 radnych; 5 radnych wstrzymało się od głosu. Rada Gminy Nowosolna nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego. Po przedstawionym głosowaniu Rada Gminy Nowosolna nie przeprowadzała więcej głosowań związanych z przeprowadzeniem referendum gminnego. Pismem z dnia 9 czerwca 2014r Wójt Gminy Nowosolna poinformował inicjatorów referendum, że na nadzwyczajnej XLV sesji Rady Gminy Nowosolna nie podjęto uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum we wskazanym przedmiocie. Z przebiegu obrad XVL sesji Rady Gminy Nowosolna zostało sporządzone nagranie dźwiękowe, które zostało upublicznione w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że sporządzony z XVL sesji Rady Gminy Nowosolna protokół zostanie upubliczniony w BIP i doręczony inicjatorom referendum po zatwierdzeniu przez radnych na najbliższej sesji Rady Gminy Nowosolna. W dniu 18 czerwca 2014r. inicjatorzy referendum, tj.: J.S., J.K., B.W., M.G. i Z.R. wnieśli, na podstawie art. 20 ustawy o referendum lokalnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na niedotrzymanie przez Radę Gminy Nowosolna terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego lub podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy, co będzie podstawą do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum lokalnego. W motywach skargi skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 18 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku. W niniejszej sprawie inicjatorzy referendum złożyli wniosek o przeprowadzenie referendum Wójtowi Gminy Nowosolna w dniu 5 maja 2014r., co oznacza, że organ gminy był zobligowany do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców najpóźniej do dnia 4 czerwca 2014r. We wskazanym terminie Rada Gminy Nowosolna nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku. W dniu 4 czerwca 2014 r. odbyła się nadzwyczajna XLV sesja Rady Gminy Nowosolna, na której obecni byli wszyscy radni Rady Gminy Nowosolna. Zgodnie z przyjętym porządkiem obrad w czasie sesji miała zostać przedstawiona opinia komisji doraźnej Rady Gminy Nowosolna, jak również miała zostać poddana głosowaniu uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego. Ostatecznie po przedstawieniu opinii komisji doraźnej Rady Gminy Nowosolna głosowaniu został poddany projekt uchwały nr XLV/275/14 Rady Gminy Nowosolna w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w przedmiocie wskazania jakie działania i decyzje powinien podjąć samorząd w zakresie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem, w szczególności dotyczące sposobu gospodarki ściekami oraz lokalizacji na terenie gminy dużych tuczarni świń emitujących gnojowicę. W głosowaniu "za" przyjęciem uchwały opowiedziało się 4 radnych, przeciw zagłosowało 6 radnych; 5 radnych się wstrzymało od głosu. Rada Gminy Nowosolna nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego, ani uchwały w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum co uzasadniało wniesienie niniejszej skargi. Wniosek mieszkańców gminy Nowosolna dotyczył natomiast wskazania, jakie działania i decyzje powinien podjąć samorząd w zakresie ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniem, w szczególności dotyczące sposobu gospodarki ściekami oraz lokalizacji na terenie gminy dużych tuczarni świń emitujących gnojowicę. Powyższe kwestie, zdaniem skarżących mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji realizowanych przez Radę i Wójta Gminy Nowosolna, a przedstawione we wniosku o przeprowadzenie referendum pytania są jasne i nie wprowadzają mieszkańców w błąd. Ponadto w ocenie skarżących przeszkodą do przeprowadzenia przedmiotowego referendum nie jest również fakt, że zagadnienia objęte treścią pytań referendalnych uregulowane są w aktach prawa miejscowego. Rozstrzygający wynik referendum w takim wypadku będzie obligował organy gminy do dokonania odpowiednich zmian w aktach prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nowosolna wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestie określone w pytaniach referendalnych zostały już uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu gmina posiada kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu ale dokonywać tego nie może w dowolnej formie tylko w sposób określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a mianowicie albo poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W ocenie organu nie ma możliwości uchwalenia zmiany miejscowego planu w drodze referendum ani zastąpienia uchwały w sprawie przyjęcia planu – rozstrzygnięciem podjętym w drodze referendum. Odmienne stanowisko prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem gdyż władztwo planistyczne gminy byłoby realizowane w formie innej niż przewidywana prawem i przez podmioty inne niż przewidziane prawem. Referendum nie może zastąpić procedury uchwalania studium lub planu miejscowego bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy ich sporządzaniu. W ocenie organu stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzyganie w drodze referendum spraw dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień czy zasięgnięcie opinii. Z zakresu przedmiotowego referendum są wyłączone zarówno sprawy mające indywidualny charakter jak i sprawy dla rozstrzygnięcia których ustawodawca przewidział szczególne sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Sprawy o których mowa w pytaniach referendalnych zostały już uregulowane w planie miejscowym i w studium uwarunkowań. W związku z czym nie mogą być one przedmiotem referendum. W konkluzji organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013r. poz.706) zwana dalej u.r.l. Zgodnie z treścią art.2 ust.1 wymienionej ustawy w referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki; 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. W myśl art.11 ust.1 wymienionej ustawy z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może: 1) grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy; 2) statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w danej jednostce samorządu terytorialnego; 3) organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art.12 ust.1 u.r.l. inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. W myśl art.13 ust.1 u.r.l. inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art.14 ust.1 u.r.l. w terminie 60 dni od dnia powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. W myśl art.15 ust.1 u.r.l. inicjator referendum przekazuje w terminie określonym w art. 14 ust. 1 pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie wniosku. Zgodnie z treścią art.17 ust.1 u.r.l. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. W myśl art.18 u.r.l. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1. Zgodnie z treścią art.20 ust.1 u.r.l. na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. W myśl art.20 ust.3 u.r.l. wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przede wszystkim należy podnieść, że skarga do sądu została złożona w wyznaczonym czternastodniowym terminie określonym w art.20 ust.1 u.r.l. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd, że skargę, o której mowa w art.20 ust.1 u.r.l. wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez potrzeby wcześniejszego, przewidzianego w art.52 § 4 p.p.s.a. wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Artykuł 20 ust.1 u.r.l. jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art.53 i następnych p.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art.45 ust.1 Konstytucji RP). Odrębność trybu i terminu wnoszenia tego rodzaju skarg została wymuszona koniecznością zachowania skróconych terminów rozpoznawania przez sądy tych skarg (art.20 ust.2 u.r.l., który przewiduje termin 14 dni na rozpatrzenie skargi oraz termin 14 dni na wniesienie skargi kasacyjnej) co ma swoje uzasadnienie w funkcji samego wniosku w sprawie referendum. Referendum lokalne dotyczy ważnych spraw danej społeczności lokalnej i jakiekolwiek przedłużanie rozpoznawania wniosku o jego przeprowadzenie, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie mieści się w funkcji referendum jaką jest przyznanie społeczności lokalnej prawa do decydowania o istotnych sprawach lokalnych.(por. wyrok NSA z 13 listopada 2012r. w spr. II OSK 2467/12, postanowienie NSA z 13 czerwca 2013r. w spr. II OSK 1343/13, wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2013r. w spr. II SA/Wa 913/13, A.Kisielewicz – Komentarz do art.20 ustawy o referendum lokalnym w "Ustawa o referendum lokalnym – komentarz" wyd. ABC Warszawa 2007r.). W niniejszej sprawie inicjatorzy referendum w dniu 5 maja 2014r. złożyli Wójtowi Gminy Nowosolna wniosek o przeprowadzenie referendum a więc trzydziestodniowy termin do podjęcia uchwały przez Radę Gminy w sprawie referendum upływał w dniu 4 czerwca 2014r.. Uchwała taka nie została podjęta co oznacza, że czternastodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg 5 czerwca 2014r. a upływał w dniu 18 czerwca 2014r. Inicjatorzy referendum złożyli skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego w dniu 18 czerwca 2014r. co oznacza, że zachowany został czternastodniowy termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art.20 ust.1 u.r.l. Dodać należy, iż drugą skargę inicjatorzy referendum złożyli w Urzędzie Gminy Nowosolna w dniu 16 czerwca 2014r. Skarga ta została przesłana do sądu w dniu 17 czerwca 2014r. zaś wpłynęła do sądu 23 czerwca 2014r. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia gdyż skarga została złożona bezpośrednio do sądu w dniu 18 czerwca 2014r. Podnieść należy, że skarga została wniesiona przez podmioty mające legitymację skargową w rozumieniu art.20 ust.1 u.r.l. Skarżący są bowiem inicjatorami referendum a więc są uprawnieni do złożenia skargi. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest niedotrzymanie przez organ gminy terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Z przepisu art.18 u.r.l. wynika bowiem, że po złożeniu wniosku o przeprowadzenie referendum organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma 30 dni na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie takiego referendum. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony w dniu 5 czerwca 2014r. a więc Rada Gminy Nowosolna w terminie do dnia 4 czerwca 2014r. była zobowiązana podjąć uchwałę albo o przeprowadzeniu referendum albo o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum. Okolicznością niesporną jest, że żadna z wymienionych uchwał nie została podjęta w wymaganym terminie. W dniu 4 czerwca 2014r. odbyła się nadzwyczajna sesja Rady Gminy Nowosolna poświęcona sprawie referendum ale nie podjęto żadnej z uchwał, o których mowa w art.18 ustawy z 15 września 2000r. Skarżący trafnie zatem zarzucili Radzie Gminy niedotrzymanie terminu określonego w art.18 u.r.l. w zakresie podjęcia stosownej uchwały. Trafność skargi w sprawie bezczynności w podjęciu uchwały przez Radę Gminy Nowosolna nie jest jednak równoznaczne z osiągnięciem przez inicjatorów referendum ich zasadniczego celu, który w istocie sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi inicjatora referendum ze skutkiem jak w przepisie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Zaznaczyć należy, iż ze względu na szybkość postępowania niezbędną w przedmiotowych sprawach ustawa o referendum lokalnym czyni istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy stanowi, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd orzeka więc za organ, który odrzucił wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, bądź który nie podjął w terminie określonym w art. 18 ustawy, uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Wyrok sądu jest podstawą do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do uwzględnienia skargi i wydania wyroku zastępującą uchwałę Rady Gminy Nowosolna w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w przedmiocie uporządkowania gospodarki ściekami oraz lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej emitującej gnojowicę. Z przepisu art.17 ust.1 u.r.l. wynika, że uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum jest podejmowana jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi to do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Przesłanka "niespełnienia przez wniosek wymogów ustawy" oznacza niezgodność wniosku z ustawą o referendum lokalnym a także z innymi ustawami do których to ustawa odsyła a więc z ordynacją podatkową czy z ustawami o samorządzie gminy, powiatowym i województwa. Będzie to miało miejsce np. wtedy gdy przedmiot referendum nie mieści się w zakresie określonym w art.2 ust.1 u.r.l. lub art.7 ust.1 u.r.l. albo gdy pytania referendum zaproponowane we wniosku odbiegają treścią od tych, które były przedstawione mieszkańcom podczas zbierania podpisów (por A.Kisielewicz Komentarz do art.17 pkt 2 ustawy o referendum lokalnym w "Ustawa o referendum lokalnym – komentarz" wyd. ABC Warszawa 2007r.). Jeżeli chodzi o drugą przesłankę określoną w art.17 u.r.l. ("rozstrzygnięcie referendum jest sprzeczne z prawem") to nie dotyczy ona samego wniosku tylko sytuacji gdy wynik referendum jest niezgodny z prawem przy czym chodzi o niezgodność zarówno z przepisami prawa materialnego jak i przepisami o charakterze proceduralnym. Niezgodność z prawem powszechnie obowiązującym obejmuje także przepisy prawa miejscowego (por. pkt.3 powołanego powyżej komentarza do art.17). W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że nie mieszczą się w przedmiocie referendum sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu kontrolę i weryfikację aktu. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć sprawy rozstrzygane w trybie k.p.a., Ordynacji podatkowej, bądź Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie referendum nie może także zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podkreśla się, że stanowiłoby naruszenie prawa rozstrzygnięcie w drodze referendum spraw dla których przewidziany jest specjalny tryb postępowania, są określone procedury, wymagane jest dokonanie uzgodnień czy zasięgnięcie opinii. Nie jest możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zatem zastąpić planu zagospodarowania przestrzennego gdyż jego uchwalenie jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa. W orzecznictwie podnosi się także, iż w sporządzeniu i uchwaleniu planu miejscowego zapewniony jest udział czynnika społecznego. Społeczeństwo jest powiadamiane w sposób wskazany w ustawie o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być rozpatrzone przez organ sporządzający projekt planu. Organ ten jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego gdyż wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. Rozstrzygnięcie referendum nie może zstępować aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Pogląd taki wyraził NSA w wyrokach z 13 listopada 2012r. w spr. II OSK 2467/12, z 14 stycznia 2014r. w spr. II OSK 2988/13 i z 20 marca 2014r. w spr. II OSK 344/14 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 13 sierpnia 2013r. w spr. II SA/Wa 914/13. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie we wniosku o przeprowadzenie referendum zaproponowano 2 następujące pytania: 1. Który sposób uporządkowania gospodarki ściekowej w gminie Nowosolna popierasz A czy B? A. Czy jesteś za programem budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, który objąłby swoim zasięgiem teren całej gminy. B. Czy jesteś za kontynuowaniem przez gminę budowy kanalizacji liniowej, która ma objąć zasięgiem w pierwszym etapie dwa sołectwa: Natolin i Teolin 2. Czy chcesz zakazu lokalizacji na terenie gminy Nowosolna dużych (> 60 DJP) obiektów produkcji zwierzęcej emitującej gnojowicę. Ad 1) Jeżeli chodzi o pierwsze pytanie to dotyczy ono gospodarki ściekami. Problematyka gospodarki ściekami oraz kanalizacji na terenie gminy Nowosolna została uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z 13 czerwca 2005r. oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nowosolna nr XXXVII/224/13 z 4 grudnia 2013r. Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art.3 ust.3 ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 123 z 2006r. poz.858 z późn. zm.) gmina ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy czym przez sieć należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art.2 pkt 7 ustawy z 7 czerwca 2001r.). Gmina Nowosolna realizując upoważnienie ustawowe uregulowała kwestię odprowadzania ścieków w przepisie § 209 planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, że odprowadzanie ścieków będzie oparte na realizacji trzech projektowanych systemów: "Łódzki", "Byszewski" oraz "Skoszew". Natomiast do czasu objęcia poszczególnych terenów zabudowy siecią kanalizacji gminnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych pod warunkiem zabezpieczenia wywozu nagromadzonych nieczystości do punktu zlewnego w Brzezinach lub Łodzi. Dopuszcza się również stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków. Takie samo rozwiązanie jak w planie miejscowym przewidziano w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna. W sytuacji gdy problematyka gospodarki ściekami oraz kanalizacji gminnej została już uregulowana w planie miejscowym i w studium uwarunkowań to referendum nie może zastępować obu aktów prawnych. Należy zaznaczyć, że w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz.647 z późn. zm.) określono procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta przewiduje system zawiadomień o projektach obu aktów, opiniowanie, uzgadnianie, zgłaszanie wniosków, zarzutów i protestów. W sporządzeniu obu aktów bierze udział w szerokim zakresie czynnik społeczny zaś przyjęcie konkretnych rozwiązań poprzedza dyskusja publiczna. Można zatem uznać, że społeczeństwo bierze szeroki udział w tworzeniu projektów obu aktów prawnych. Skoro dla uchwalania obu aktów prawnych przewidziana jest określona procedura przewidująca szerokie konsultacje społeczne to referendum nie może zastępować obu aktów prawnych. Wprawdzie studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art.9 ust.4 ustawy z 27 marca 2003r.). W ocenie sądu brak jest podstaw do zwracania się z pytaniem referendalnym w sprawie, która jest uregulowana w planie miejscowym i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nadto, w przekonaniu sądu, pytanie jest błędnie sformułowane. Analiza tego pytania wskazuje, że należy na nie odpowiedzieć wybierając odpowiedź albo A albo B. Osoba, która zaznaczy odpowiedź A jest za budową przydomowych oczyszczalni ścieków co świadczyłoby, że jest przeciwko budowie kanalizacji liniowej (odpowiedź B). Natomiast zaznaczenie odpowiedzi B oznacza, że osoba jest za budową kanalizacji liniowej a przeciwko budowie przydomowych oczyszczalni ścieków (odpowiedź A). Tymczasem budowa przydomowych oczyszczalni ścieków nie wyłącza możliwości budowy kanalizacji liniowej i odwrotnie. Kwestia przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej oraz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków reguluje art.5 ust.1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1399 z późn. zm.). Zgodnie z treścią wymienionego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; Z wymienionego przepisu wynika, że właściciel nieruchomości ma obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej chyba, że budowa takiej sieci jest nieuzasadniona. Wówczas ma obowiązek wyposażyć nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków. W sytuacji natomiast gdy nieruchomość ma już przydomową oczyszczalnię ścieków to jej właściciel może ale nie musi przyłączyć się do sieci kanalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie pytanie referendalne jest nieprecyzyjne bo sugeruje, że osoba, która opowiada się za budową przydomowej oczyszczalni ścieków jest przeciwko budowie kanalizacji liniowej (bądź odwrotnie). Tymczasem osoba odpowiadająca może być zarówno za budową przydomowych oczyszczalni ścieków jak i za budową kanalizacji liniowej. Mimo bowiem posiadania przydomowej oczyszczalni będzie się chciała przyłączyć do kanalizacji linowej choć nie ma takiego obowiązku. Pytanie nie jest zatem precyzyjne i sugeruje, że budowa przydomowych oczyszczalni ścieków oraz budowa kanalizacji liniowej wzajemnie się wyłączają. W ocenie sądu niejasna jest również treść pytania 1B. Analiza tego pytania budzi bowiem wątpliwości czy chodzi o budowę kanalizacji liniowej w całej gminie w tym także w Natolinie i w Teolinie czy też chodzi o budowę kanalizacji w innych miejscowościach niż Natolin i Teolin. Treść pytania nie jest jasna i możliwa jest różna jego interpretacja co mogłoby zostać różnie zrozumiane przez uczestników referendum. Dodać należy, iż zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy kanalizacji liniowej w Natolinie i w Teolinie zostało ujęte w uchwale budżetowej nr XXXVIII/226/13 Rady Gminy Nowosolna z dnia 28 grudnia 2013r. w sprawie uchwalenia budżetu w gminie Nowosolna na 2014r. jak również w wieloletniej prognozie finansowej uchwalonej uchwała nr XXXVIII/225/13 Rady Gminy Nowosolna z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Nowosolna na lata 2014-2018. Na budowę kanalizacji liniowej w obu miejscowościach uzyskano również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i pozwolenia na budowę (decyzje Starosty Łódzkiego Wschodniego nr 200/2011 z 9 sierpnia 2011r., nr 53/2012 z 1 marca 2012r., nr 285/2012 z 15 października 2012r. i nr 327/2012 z 19 listopada 2012r. oraz decyzja Wójta Gminy Nowosolna nr ZP.6220.4.2012 z 26 czerwca 2012r.). Na część tej inwestycji rozstrzygnięty został już przetarg. Niejasna jest również treść pytania 1A gdyż mowa jest w nim o programie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Nie wiadomo o jaki program chodzi. Czy program taki już istnieje a jeżeli nie to kto go ma uchwalić, co winien on zawierać , kto ma go realizować oraz jakie są ewentualne źródła jego finansowania. W sytuacji gdy kwestie dotyczące programu nie są wyjaśnione to również całe pytanie nie jest zrozumiałe i czytelne dla osób, które miałyby na nie odpowiedzieć. Ad 2) Pytanie drugie dotyczy lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej emitującej gnojowicę. Problematyka lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej na terenie gminy Nowosolna została uregulowana w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 13 czerwca 2005r. W myśl § 6 pkt 8 tego planu ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania jest obligatoryjne. Zgodnie zaś z treścią § 6 pkt 24 planu na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich obowiązuje zakaz lokalizacji ferm hodowlanych. W myśl planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Teolin i Lipiny na całym obszarze ustala się zakaz lokalizacji obiektów intensywnego chowu i hodowli powyżej 20 DJP (§ 8 pkt 2 uchwały nr XLVI/314/06 z 5 lipca 2006r. Rady Gminy Nowosolna w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowosolna dotyczącej obszaru Teolin i Lipiny). Analiza wymienionych zapisów wskazuje, że na terenie gminy Nowosolna, z pewnymi wyjątkami, dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów produkcji zwierzęcej do 210 DJP. Na terenie Natolina i Lipin jest zakaz lokalizacji obiektów chowu i hodowli powyżej 20 DJP zaś na terenie Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich istnieje całkowity zakaz lokalizowania ferm hodowlanych. Problematyka lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej na terenie gminy Nowosolna została uregulowana w planie miejscowym. Gmina posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określeniu warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Jest to tzw. władztwo planistyczne, które jest ograniczone przez normy zawarte w aktach prawa materialnego a także przez normy zwarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uchwalania planu miejscowego określona w wymienionej ustawie ma charakter wieloetapowy i przewiduje szeroką konsultację społeczną rozwiązań proponowanych w planie. Skoro zatem w planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy Nowosolna uregulowano kwestię lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej na terenie gminy to problematyka ta nie może być przedmiotem referendum. Referendum nie może bowiem zastępować procedury uchwalania planu miejscowego gdyż jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. W związku z czym pytanie nr 2) nie może być przedmiotem referendum lokalnego. Reasumując tę cześć rozważań sąd uznał, że pytania referendalne dotyczą problematyki, która została uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oba akty prawne zostały uchwalone po przeprowadzeniu wieloetapowej procedury obejmującej konsultacje społeczne. Oba akty są obowiązujące. Zwracanie się ponownie z pytaniami referendalnymi dotyczącymi kwestii uregulowanych w wymienionych aktach jest niedopuszczalne gdyż doprowadziłoby do zachwiania pewności obrotu prawnego. Referendum nie może bowiem zastępować procedury uchwalania planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nadto sąd uznał, że wniosek o przeprowadzenie referendum narusza art.14 ust.2 u.r.l. gdyż brak jest tożsamości sprawy określonej we wniosku ze sprawą wcześniej przedstawioną mieszkańcom na kartach do zbierania podpisów popierających referendum. Z przepisu art.14 ust.2 u.r.l. wynika, że karta do zbierania podpisów mieszkańców popierających przeprowadzenie referendum winna zawierać informację o przedmiocie zamierzonego referendum. Informacja ta winna być zbieżna ze sprawa określoną we wniosku o przeprowadzenie referendum. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 1999r. w spr. II SA 1101/99 wniosek o przeprowadzenie referendum, mimo, że jest sformułowany przez inicjatorów referendum, to jest w istocie wnioskiem mieszkańców a nie inicjatorów. Wniosek winien zatem wyrażać wolę mieszkańców uzewnętrznioną formalnie na kartach z podpisami będącymi wyrazem poparcie takiej inicjatywy. W związku z czym, w ocenie NSA, sprawa proponowana do rozstrzygnięcia w drodze referendum, określona we wniosku o przeprowadzenie referendum winna być tożsama ze sprawą, którą wcześniej przedstawiono mieszkańcom na kartach zabiegając o ich poparcie. W ocenie NSA najpełniej tę tożsamość wyraża użycie tych samych pojęć i zwrotów językowych na określenie przedmiotu referendum na kartach zawierających poparcie dla inicjatywy referendum i we wniosku o przeprowadzenie referendum. A zatem informacja o przedmiocie referendum podana na wspomnianej karcie powinna w zasadzie zawierać pytania powtórzone później we wniosku o przeprowadzenie referendum. Inaczej mówiąc, składający wniosek o przeprowadzenie referendum jest związany treścią informacji o przedmiocie referendum podanych na kartach podpisywanych przez mieszkańców. Wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego musi zawierać pytania referendum odpowiadające istocie sprawy, co do której wypowiedzieli się mieszkańcy, udzielając poparcia inicjatywie jej rozstrzygnięcia w ten sposób. W przeciwnym razie nie będzie mógł być on uznany za wniosek mieszkańców gminy i nie będzie spełniał wymagań ustawy o referendum lokalnym. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z kart do zbierania podpisów mieszkańców popierających inicjatywę referendalną przedmiotem referendum miała być między innymi "lokalizacja na terenie gminy dużych tuczarni świń emitujących gnojowicę". Natomiast pytanie określone we wniosku o przeprowadzenie referendum dotyczy "lokalizacji na terenie gminy Nowosolna dużych (> 60 DJP) obiektów produkcji zwierzęcej emitującej gnojowicę". Analiza obu sformułowań wskazuje, że w pytaniu referendalnym poszerzono przedmiot referendum gdyż jest w nim mowa o dużych obiektach produkcji zwierzęcej podczas gdy w kartach do zbierania podpisów użyto sformułowania o dużych tuczarniach świń. Nie ma zatem tożsamości sprawy określonej w karcie podpisów mieszkańców popierających inicjatywę referendalną oraz we wniosku o przeprowadzenie referendum. Mieszkańcy składając na kartach podpisy poparcia opowiedzieli się za referendum, którego przedmiotem jest lokalizacja dużych tuczarni świń a nie lokalizacja wszelkich dużych obiektów produkcji zwierzęcej. Inicjatorzy referendum w sposób nieuprawniony poszerzyli zatem, przedmiot referendum w stosunku do woli mieszkańców wyrażonej na kartach poparcia. Oznacza to, że pytanie referendalne określone we wniosku odbiega treścią od przedmiotu referendum przedstawionego mieszkańcom do podpisu na kartach poparcia. Brak tożsamości sprawy określonej we wniosku o przeprowadzenie referendum i na kartach poparcia mieszkańców składających podpisy oznacza, że wniosek jest sprzeczny z treścią art.14 ust.2 ustawy z 15 września 2000r. Nieuzasadniony jest natomiast zarzut organu naruszenia art.13 ust.1 u.r.l. gdyż informacja o przedmiocie zamierzonego referendum nie została podana do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. W ocenie organu zarzut ten dotyczy braku informacji o referendum w trzech następujących sołectwach: Boginia, Grabinia i Lipiny. Należy zaznaczyć, że ustawa z 15 września 2000r. nie definiuje pojęcia "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie". W związku z czym pojęcie to należy rozumieć jako wywieszenie informacji o referendum na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy oraz w poszczególnych sołectwach na obszarze gminy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że informacja o przedmiocie zamierzonego referendum została wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Nowosolna oraz w Gminnym Domu Kultury w Plichtowie. Plakaty o referendum wywieszono także w poszczególnych sołectwach na tablicach ogłoszeń ogólnodostępnych, na tzw. "tablicach sołeckich" oraz w sklepach, na drzewach i na stacji benzynowej. Informacja o referendum ukazała się także w gazetce lokalnej "Co u nas" nr 37 z kwietnia 2014r. przy czym gazetkę tę wkładano do skrzynek pocztowych mieszkańców a także rozdawano przed dwoma kościołami na terenie gminy w dniu 27 kwietnia 2014r., w dniu kanonizacji papieża Jana Pawła II. Również punkty zbierania podpisów były oznakowane plakatami o referendum. Informacja o referendum znajdowała się także na stronie internetowej www.counas.p9.pl od dnia 15 kwietnia 2014r. Odnośnie trzech kwestionowanych sołectw to w Bogini plakat doręczono sołtysowi, w Grabini wywieszono plakat w delikatesach zaś w Lipinach w dwóch sklepach spożywczych. Mając na uwadze całokształt działań inicjatorów referendum, w ocenie sądu, można uznać, że informacja o referendum została podana do publicznej wiadomości mieszkańców gminy w sposób przyjęty w gminie. W przekonaniu sadu nie można wymagać aby informacja taka została doręczona każdemu mieszkańcowi gminy. Wystarczy, że mieszkańcy gminy mieli szeroką możliwość powzięcia wiadomości o zamiarze przeprowadzenia referendum a taka możliwość istniała w niniejszej sprawie. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie został naruszony art.13 ust.1 u.r.l. Zarzut organu w tym zakresie nie jest zasadny. Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Oba pytania referendalne dotyczą problematyki uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym niedopuszczalne jest zwracanie się z pytaniami referendalnymi w kwestiach uregulowanych w obu wymienialnych aktach prawnych. Referendum nie może bowiem zastępować obu aktów prawnych. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę. D.Cz.