III SA/Łd 573/06

Dnia 15 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [..] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 573/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), orzekł o przyznaniu M. B. dodatku mieszkaniowego na okres od 2006.05.01 do 2006.10.31 w wysokości 77,88zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie ze złożoną deklaracją, miesięczne wydatki mieszkaniowe wynoszą 216,97zł, a miesięczny dochód na jedną osobę w rodzinie stanowi 289,76zł (1159,05zł : 4) i nie przekracza przewidzianego w ustawie maksymalnego dopuszczalnego dochodu. Organ wskazał, iż dodatek mieszkaniowy dla 4 osobowej rodziny jest różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 12% łącznego dochodu rodziny i w przypadku M. B. jest to kwota 77,88zł (216,97 – 0,12 × 1159,05zł). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. i zażądał należytego naliczenia wszystkich składników opłat mieszkaniowych, takich jak: domofon 1,50zł, fundusz termomodernizacyjny 63,63zł, obowiązkowe ubezpieczenia, podatek od nieruchomości oraz opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów w związku z zajmowaniem lokalu. Wniósł także o naliczenie zadośćuczynienia prawem przewidzianego. Decyzji zarzucił rażącą obrazę art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, art. 71 ust. 1 oraz 75 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych w związku z rażącą obrazą art. 5, 10 ust. 2, 30, 31 ust. 2, 83, 91 ust. 1, 2, 3, 95 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 9, 77 § 4, 80 k.p.a. wobec uchwały Nr 260 Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1981r. w sprawie usuwania wad w spółdzielczych budynkach mieszkalnych. M. B. podniósł, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 6 ust. 4 pkt 5 stanowi, iż wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są także inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. Wobec tego do tych wydatków organ powinien zaliczyć domofon oraz tzw. fundusz termomodernizacyjny, które zostały podane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazał, iż poprzez złe obliczenie dodatku jego rodzina poniosła znaczne straty. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, iż zgodnie ze statutem Spółdzielni Mieszkaniowej, której członkiem jest M. B., wpłaty na fundusz termomodernizacyjny stanowią uzupełnienie wkładu budowlanego, co oznacza, że nie można ich zaliczyć do opłat eksploatacyjnych wymienionych w art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w wydatkach mieszkaniowych opłaty za domofon, Kolegium zauważyło, iż opłaty tej nie można uznać za opłatę związaną z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej (art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy). Powyższe oznacza, zdaniem organu, iż przedstawione w decyzji przez Prezydenta Miasta Ł. wyliczenie dodatku mieszkaniowego jest prawidłowe - zgodne z ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Z tych względów Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniósł M. B. i zażądał ponownego naliczenia dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem wydatków na domofon 1,50zł, fundusz termomodernizacyjny 63,63zł, podatek od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie, kosztów energii elektrycznej i gazu. Wniósł także o zasądzenie zadośćuczynienia prawem przewidzianego. Decyzji SKO zarzucił działanie na szkodę jego i jego rodziny przez rażącą obrazę art. 71 ust. 1 i 75 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uchwały Nr 260 Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1981r. w sprawie usuwania wad w spółdzielczych budynkach mieszkalnych, związanej z art. 58 § 1 i 2, art. 556 § 1 i 2, art. 558 § 2, art. 560 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 7, 8, 77 § 4 k.p.a. oraz w związku z rażącą obraz ą art. 2, 5, 8 ust. 1, 9, 10 ust. 2, 27, 30, 31 ust. 2, 32, 91, 95 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 77 i 193 Konstytucji RP M. B. wniósł także o zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego ustawy o dodatkach mieszkaniowych – art. 6 ust. 4a pkt 1-2 przez wyłączenie wydatków mieszkaniowych, czym naruszono jego prawo najwyższe, wyrażone w art. 71 ust. 1 i 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 11 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, polegające na tym, iż w żadnym przypadku nie można pozbawiać narodu jego własnych środków egzystencji. Podniósł, iż naród polski ma prawo i obowiązek do właściwej pomocy od władz R.P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż skarżący powołując się na postanowienia Konstytucji, aktów prawa międzynarodowego oraz innych przepisów nie podaje na czym polega ich naruszenie, a wobec tego bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do tych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot sporu między stronami sprowadza się do odmiennego obliczania kwoty wydatków poniesionych w związku z zajmowaniem lokalu przez M. B., w celu obliczenia przysługującego mu dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym. Jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym. W myśl natomiast ust. 3 art. 6 ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Ustęp 4 tego przepisu stanowi, iż wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1) czynsz, 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Nie stanowią wydatków, o których mowa w ust. 4, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) na cele bytowe. (ust. 4a). Ponadto, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Jeżeli natomiast lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 6 i 7ustawy). W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. B. zażądał należytego naliczenia wszystkich składników opłat mieszkaniowych, takich jak: domofon 1,50zł, fundusz termomodernizacyjny 63,63zł, obowiązkowe ubezpieczenia, podatek od nieruchomości oraz opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów w związku z zajmowaniem lokalu. Podniósł, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 6 ust. 4 pkt 5 stanowi, iż wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są także inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego. Wobec tego do tych wydatków organ powinien zaliczyć domofon oraz tzw. fundusz termomodernizacyjny, które zostały podane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazało, iż kwota 63,63 zł miesięcznie nie została zaliczona do czynszu, ponieważ kwota ta, zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A, powiększa wkład budowlany. Organ podniósł, iż fundusz termomodernizacyjny jest przeznaczony na inwestycję związaną z realizacją procesu termomodernizacyjnego i zgodnie ze statutem Spółdzielni, stanowi uzupełnienie wkładu budowlanego. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, kwot, które uzupełniają wkład budowlany nie można uznać za opłatę eksploatacyjną w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w wydatkach mieszkaniowych opłaty za domofon, organ II instancji zauważył, iż opłaty tej nie można uznać za opłatę związana z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej (art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy). Na wstępie należy zaznaczyć, iż Sąd podziela pogląd organu w zakresie nie zaliczenia do wydatków mieszkaniowych kwot wydatkowanych przez skarżącego na tzw. fundusz termomodernizacyjny. Skoro bowiem wpłaty na ten fundusz są przeznaczone na inwestycje związane z realizacją procesu ocieplania budynków Spółdzielni i modernizacji węzłów cieplnych, a ich wartość powiększa wkład budowlany spółdzielcy, to nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją nieruchomości uwzględnianą przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego. Należy zaznaczyć, iż członkowie spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy, eksploatacji i utrzymania nieruchomości spółdzielczych. Uczestnictwo w kosztach budowy jest realizowane przez wniesienie wkładu budowlanego. Wkład ten zatem pokrywa wydatki na budowę, które poniesione zostały na wybudowanie lokalu oraz jego wyposażenie, a także wydatki poniesione w okresie późniejszym, związane z zapewnieniem właściwego standardu i funkcjonowania mieszkania. Wkład budowlany musi pokrywać całość kosztów budowy lokalu, zaś członkowie spółdzielni, nawet po otrzymaniu lokalu, są zobowiązani do jego uzupełnienia, aby pokryć w całości koszt budowy. W sytuacji więc, gdy wpłaty na fundusz termomodernizacyjny spółdzielni stanowią uzupełnienie wkładu budowlanego skarżącego, to nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Warto zwrócić uwagę, iż podobny pogląd co do braku możliwości zaliczenia kwot wpłacanych na fundusz termomodernizacyjny spółdzielni do wydatków o których mowa w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyrażony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach: z dnia 4 kwietnia 2006r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 279/06, z dnia 4 lipca 2006r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 332/06 oraz z dnia 21 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 410/06 (niepublikowane). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie odniósł się jednak należycie do pozostałych zarzutów M. B., podnoszonych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], a dotyczących nie uwzględnienia przy obliczaniu kwoty ponoszonych przez skarżącego wydatków mieszkaniowych, opłaty za domofon, obowiązkowych ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów w związku z zajmowaniem lokalu. O ile brak ustosunkowania się przez Kolegium do zarzutu nie zaliczenia do wydatków mieszkaniowych zapłaconych przez skarżącego opłat obowiązkowych ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów w związku z zajmowaniem lokalu, Sąd uznał za uchybienie procesowe nie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż z art. 6 ust. 4a pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika wprost, iż nie stanowią wydatków o których mowa w ust. 4 wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntu, to brak wyczerpującego odniesienia się do możliwości zaliczenia do tych wydatków opłat ponoszonych przez skarżącego za korzystanie z domofonu, Sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Kolegium nie zebrało i nie rozpatrzyło należycie materiału dowodowego odnoszącego się do wydatków ponoszonych przez skarżącego z tytułu opłat za domofon. Brak jest jakichkolwiek ustaleń co do charakteru tych opłat. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy jest to opłata za korzystanie z domofonu, za jego konserwację czy też np. z tytułu montażu domofonu. Odnosząc się do braku możliwości zaliczenia do wydatków na mieszkanie opłat za domofon, organ stwierdził jedynie, iż opłaty tej nie można uznać za związaną z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej – art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tymczasem z odwołania skarżącego wynika, iż domagał się on potraktowania opłaty za domofon jako innej niż wymienione w pkt 1-4 artykułu 6 ust 4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, czyli wskazywał jako podstawę art. 6 ust. 4 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie podało żadnych argumentów, które przemawiałyby za brakiem możliwości zaliczenia opłat za domofon do wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 4 pkt 5 ustawy. Organ w ogóle nie ustosunkował się do podstawy prawnej wskazanej przez skarżącego. W materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania brak jest dokumentów, które pozwalałyby na jednoznaczne zaklasyfikowanie miesięcznych opłat za domofon ponoszonych przez skarżącego do wydatków wskazanych w art. 6 ust. 3 i 4, bądź też wyłączenie ich z tej kategorii. Brak dokonania przez organ ustaleń w tym względzie jak również brak wyczerpującego się odniesienia organu do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu doprowadziło w ocenie Sądu, do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez M. B. w skardze zarzutów nie zaliczenia do wydatków mieszkaniowych ponoszonych przez niego kosztów energii elektrycznej i gazu, to należy stwierdzić, iż zarzut ten nie był podnoszony w toku postępowania przed organami administracji, co oznacza iż Sąd nie ma obowiązku badać zasadności tego zarzutu. Sąd ocenia bowiem prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji, a decyzja Kolegium z dnia [...] tych kwestii nie poruszała. W przedmiocie żądania skarżącego dotyczącego odszkodowania i zadośćuczynienia, należy zauważyć, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do orzekania w tym zakresie. Również pozostałe zarzuty skarżącego nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił poglądów skarżącego związanych z interpretacją przepisów powołanych w skardze i z tego powodu nie uwzględnił wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić charakter wydatków ponoszonych przez skarżącego w formie opłaty za domofon i w przypadku nie zaliczenia tej opłaty do wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyczerpująco wyjaśnić powody takiego stanowiska. W uzasadnieniu decyzji organ winien odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.