III SA/Łd 580/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia inwalidztwa bez związku ze służbą w Policji p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. a.ł. W dniu 20 maja 2015r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia inwalidztwa bez związku ze służbą w Policji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne - pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach - pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 -4a - pkt 8. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. z dnia [...], w którym zaliczono skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej i uznano, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą. Stwierdzono, że inwalidztwo istnieje od dnia 15 listopada 2006r., ma charakter trwały i pozostaje bez związku ze służbą w Policji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano m.in; ustawę z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014r., poz. 1822), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014r. w sprawie wykazu chorób, ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2014r., poz. 1898), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 206, poz. 1723) oraz ustawę z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.). Należy zaznaczyć, że od dnia 1 stycznia 2015r. zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji i związku inwalidztwa i schorzeń ze służbą zostały uregulowane w cyt. powyżej ustawie z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w ustawie z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez odesłanie zawarte w art. 35 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej, które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 20 ust. 4 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ustawa określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje w sprawach: 1) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biurze Ochrony Rządu, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej; 2) oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy służb wskazanych w pkt 1 oraz ustalenia ich zdolności fizycznej i psychicznej do służby; 3) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do pracy w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych kontroli skarbowej, inspektorów i pracowników zatrudnionych w tych komórkach oraz kandydatów do pracy w wywiadzie skarbowym, a także pracowników wywiadu skarbowego; 4) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy służb wskazanych w pkt 1 doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, zwanego dalej "wypadkiem", lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a także związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby; 5) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osób niebędących funkcjonariuszami Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego, które w czasie korzystania lub w związku z korzystaniem przez te służby z ich pomocy poniosły uszczerbek na zdrowiu oraz związku tego stopnia uszczerbku z tym zdarzeniem albo związku śmierci z tym zdarzeniem; 6) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu strażaków jednostek ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, z późn. zm.) oraz członków ochotniczej straży pożarnej, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub ćwiczeniach; 7) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu osób udzielających pomocy pracownikom wywiadu skarbowego w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, które w czasie udzielania tej pomocy lub w związku z jej udzielaniem poniosły uszczerbek na zdrowiu albo związku śmierci z tym zdarzeniem; 8) uznania funkcjonariuszy służb wskazanych w pkt 1, funkcjonariuszy zwolnionych z tych służb za inwalidów lub uznania ich za niezdolnych do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia związku albo braku związku śmierci ze służbą funkcjonariuszy i funkcjonariuszy zwolnionych ze służby; 9) ustalenia zdolności do pracy funkcjonariuszy służb, o których mowa w pkt 1, zwolnionych ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej; 10) potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej; 11) kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariuszy służb, o których mowa w pkt 1. Z przepisów cyt. ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także orzekają m.in. o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą Sąd podzielając dotychczasową linię orzecznictwa stwierdza, że orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Policji nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno – rentowych. Orzeczenia z tej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., II OSK 667/08; z 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r, nr 5, poz.167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97, postanowienia NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00, ONSA z 2001, nr 2, poz. 47, oraz z 21 lutego 2013 r., I OSK 251/13). W zaskarżonym orzeczeniu stwierdzono, że skarżący jest zdolny do pracy, zaliczono go do trzeciej grupy inwalidów i stwierdzono brak związku inwalidztwa ze służbą. Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że niniejsza sprawa we wskazanym zakresie, nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Sprawa z zakresu weryfikacji orzeczeń w przedmiocie stwierdzenia związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia inwalidztwa, należy bowiem do spraw dotyczących rent z tytułu niezdolności do pracy oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, które na mocy art. 476 § 2 pkt 2 i 5 K.p.c. zalicza się do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sprawy te na podstawie ogólnej zasady wynikającej z art. 4778 § 1 K.p.c. należą do właściwości rzeczowej sądu powszechnego, tj. Sądu Okręgowego – Sądu Ubezpieczeń Społecznych. Na tę kategorię orzeczeń komisji skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Co istotne sąd administracyjny – orzekając jedynie o zgodności działań administracji – nie ma możliwości przeprowadzania dowodów celem zweryfikowania orzeczenia co do stanu zdrowia skarżącego. Orzeka on bowiem jedynie na podstawie załączonych akt administracyjnych. Natomiast sądy powszechne – właściwe w tych sprawach – dysponują szerokim wachlarzem środków dowodowych i mają realne możliwości za ich pomocą weryfikowania orzeczeń w zakresie stanu zdrowia i inwalidztwa w związku ze służbą. Powyższe jest konsekwencją rozdziału kompetencji między sądy administracyjne i sądy powszechne. Na marginesie należy podnieść, że prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014r., obowiązującej od 1 stycznia 2015r. "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie.(...) Jedną grupę orzeczeń wydawanych prze komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.(...)" Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że sprawa, w której przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. w przedmiocie stwierdzenia inwalidztwa bez związku ze służbą w Policji, nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną, nie mieści się także w katalogu aktów prawnych lub czynności, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. – i jako taka – nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Dodatkowo podnieść należy, że w tym zakresie skarżący w orzeczeniu błędnie został pouczony o możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, tym bardziej, że WSA w Łodzi wielokrotnie orzekał już w sprawach orzeczeń OKL MSW w Ł. i stanowisko prezentowane w tym przedmiocie stwierdzające brak kognicji sądów administracyjnych w sprawach niezdolności do pracy, ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą jest Komisji znane. Błędne pouczenie przez organ o trybie zaskarżenia orzeczenia nie ma jednak żadnego wpływu na to, że skarga na tego rodzaju orzeczenie jest niedopuszczalna. Niedopuszczalność skargi wynika bowiem z przepisu określającego zakres kognicji sądów administracyjnych. Treści przepisu prawnego nie można modyfikować poprzez błędną ocenę organu w zakresie trybu zaskarżenia jego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę, jako niedopuszczalną. a.ł.