III SA/Łd 587/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 28 marca 2017 r. nr XXXVI/363/17 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. stwierdza nieważność punktu 4 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie tabeli nr 3 "Stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa"; 2. zasądza od Miasta Kutno na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 marca 2017 r. Rada Miasta Kutno podjęła uchwałę nr XXXVI/363/17 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz 446 t.j. ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328). W załączniku nr 4 do uchwały określono rodzaje, wysokość cen i stawki opłat. W Tabeli nr 3 wskazano stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Kutnie. W poz. 1 tabeli określono, że stawka opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej wynosi netto 116,00 zł, a brutto 125,28 zł. Natomiast w poz. 2 określono stawkę opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej 116,00 zł netto i 125,28 zł brutto. W skardze Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 4 załącznika do uchwały Nr XXXVI/363/17 Rady Miasta Kutno z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w zakresie tabeli Nr 3 "Opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa" oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w załączniku do ww. uchwały regulacji dotyczących opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych. Przepisy podane w podstawie prawnej uchwały tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogą stanowić podstawy do podjęcia uchwały w zaskarżonej części. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przyznając radzie gminy kompetencje do zatwierdzania taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Wojewoda uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczania w załączniku do uchwały opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, które zostały ustalone w wysokości po 125,28 zł brutto za przyłączenie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Ponadto Wojewoda wskazał, że powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków taryfy zawierają między innymi stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. W odpowiedzi na skargę Miasto Kutno wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu opłaty przewidziane w tabeli nr 3 załącznika do uchwały Nr XXXVI/363117 Rady Miasta Kutno z dnia 28 marca 2017 r. określone jako "Opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa" mają charakter opłat wskazanych w § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z którym: "Taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9. Zdaniem Miasta Kutno, Wojewoda w tym zakresie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 ustawy w związku z § 5 pkt 7 rozporządzenia poprzez uznanie, że opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych są pobierane za podłączenie nieruchomości do sieci oraz że podłączenie jest uzależnione od ich uiszczenia. W rzeczywistości są one pobierane za usługę będącą finalnym etapem budowy przyłączy, gdyż budowa nie kończy się z chwilą zakończenia prac budowlanych, a polegającą na przeprowadzeniu prób technicznych przyłączy. Próby te skutkują koniecznością wykonania przez odbiorcę usług dodatkowych prac budowlanych (np. gdy próba ciśnieniowa wykazała nieszczelność przyłącza) albo zawarciem umowy o świadczenie usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (gdy nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości). Próby te są formą sprawdzenia czy przyłącze wykonane przez odbiorcę usługi zostało wykonane prawidłowo i tym samym czy istnieją warunki doprawidłowego świadczenia usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo W ocenie jednostki samorządowej, Wojewoda prezentuje błędne stanowisko, że uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków wprowadziła przymus uiszczenia daniny publicznej w postaci opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz że rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego, nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej. Opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, określonej w taryfie nie można zaliczyć do kategorii danin publicznych, albowiem jej wierzycielem nie jest podmiot publiczny - gmina, ale spółka prawa handlowego, jakim jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Akt podustawowy, jakim jest rozporządzenie, nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstawy w przepisach rangi ustawowej, ale o charakterze publicznoprawnym, co wynika z przepisu art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze prywatnoprawnym, co zostało powyżej wykazane. O takim charakterze tej opłaty świadczy ekwiwalentność świadczenia w postaci usługi świadczonej przez przedsiębiorstwo, jak również opodatkowanie podatkiem od towarów i usług, na co wskazuje wprost rozporządzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm); dalej: "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Miasta Kutno z dnia 28 marca 2017 r. Nr XXXVI/363/17 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2015 r. poz. 139); dalej: "ustawa". Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3 ustawy). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok (art. 20 ust. 1 ustawy). W myśl art. 20 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto ceny i stawki opłat są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 3 ustawy). Zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia, 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Przepis art. 24 ust. 5 ustawy, przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia jej jednocześnie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Kontrola ta nie może jednak być dowolna czy też pozorna, gdyż ustawodawca wymaga od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem rada, pomimo sporządzenia taryf niezgodnie z obowiązującymi przepisami, dokona ich zatwierdzenia, to tym samym podjęta w tym zakresie uchwała będzie naruszać prawo. Rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf, jako wzorzec kontroli winna przyjąć zasady uchwalone w Konstytucji oraz przepisy ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, że nie istniała podstawa prawna do zamieszczenia w uchwale opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o których mowa w tabeli nr 3 zawartej w punkcie 4 zaskarżonej uchwały. W zapisach tych określono, że opłata netto za przyłączenie do sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej wynosi 116,00 zł. Wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepisy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mogły stanowić podstawy prawnej dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Z kolei art. 24 ust. 1 ustawy nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. Uprawnienia takiego nie daje także radzie gminy żaden inny przepis rangi ustawowej w obowiązującym porządku prawnym. Przepis ten dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art. 15 ust. 3). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Wynikający z art. 15 ust. 2 ustawy obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie oznacza w żaden sposób uprawnienia dla organu stanowiącego gminy, do nałożenia opłaty z tytułu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być przy tym uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 88/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, w ramach którego komunalne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne realizują ustawowy obowiązek przyłączenia, o jakim mowa w art. 15 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat, jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podstawą taką nie jest ani art. 15 ani art. 24 ustawy. Nie są to bowiem opłaty za usługi komunalne, lecz rodzaj ukrytych, przymusowych danin publicznych, narzuconych wraz z "usługą", jako warunek korzystania z urządzeń gminnych (patrz A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 69–72). Nie można przyjmować dobrowolności udziału finansowego mieszkańców, jeżeli chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci. Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie zatem jako akt rangi podustawowej nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn.: II GSK 1148/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). k.ż.