III SA/Łd 595/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia roku nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 133), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o skierowaniu M.C. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Pismem z dnia 9 września 2013r. Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] Urzędu Miasta Stołecznego W. przekazała według właściwości, Staroście [...] wniosek Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 21 sierpnia 2013r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania M.C. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] skierował M.C. na badanie lekarskie z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach o stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami i art. 104 K.p.a. skierował M.C. na badanie lekarskie w związku z otrzymaniem informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu w zakresie kategorii B. Od powyższej decyzji M.C. złożył odwołanie, w którym kwestionując przede wszystkim ustalenia zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej stanowiącej dowód w sprawie, wskazał, że stwierdzenie zawarte w opinii nie ma żadnego związku ze zdolnościami psychomotorycznymi do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Podniósł, że zaburzenia osobowości, które zostały stwierdzone przez biegłych psychiatrów są bezzasadne i nie mogą mieć nic wspólnego z predyspozycjami do prowadzenia pojazdów. Wskazując na swoje ogromne doświadczenie i doskonałe umiejętności jako kierowca stwierdził, że "skandalem jest skierowanie go na badania do osób, które najprawdopodobniej posiadają duże mniejsze doświadczenie jako kierowcy. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do skierowania na badania, a wręcz przeciwnie powinien dostać wyróżnienie za szerzenie bezpieczeństwa na polskich drogach. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl natomiast § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Konstrukcja wyżej wymienionych przepisów, a w szczególności § 2 ust. 5 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że podstawę skierowania osoby na badania lekarskie może stanowić wyłącznie wiarygodna informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W uzasadnieniu decyzji organ rozstrzygający sprawę musi wskazać – stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Orzekając o skierowaniu M.C. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych w zakresie kategorii B prawa jazdy organ pierwszej instancji powołał się na otrzymanie informacji o zastrzeżeniach o stanie zdrowia kierowcy mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Jako dowód wskazał wniosek Prokuratury Rejonowej w P. oraz akt oskarżenia i opinię sądowo-psychiatryczną, nie podając jednak, które ustalenia przesądziły o skierowaniu M.C. na badanie lekarskie. Biorąc jednak pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy przyjąć, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia mają ustalenia zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej sporządzonej w dniu 25 kwietnia 2013r. przez biegłych lekarzy specjalistów w karnym postępowaniu przygotowawczym. Biegli psychiatrzy rozpoznali u M.C. zakłócenia czynności psychicznych w postaci zaburzeń osobowości. Podano, że skarżący wykazuje silne mechanizmy obronne osobowości, obwinia inne osoby za własne niepowodzenia życiowe. Reaguje agresją lub postawą szantażującą w sytuacjach niezgodnych z jego potrzebami życiowymi. W świetle powyższego SKO uznało, że wskazane powyżej okoliczności uprawdopodobniają istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami i zasadne było skierowanie skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił organom obu instancji orzekającym w sprawie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący podał, że Starosta [...] nie był uprawniony do skierowania go na badanie lekarskie w dniu 28 listopada 2013r., a następnie w dniu [...] roku, albowiem z dniem 24 maja 2013r. upłynął 30-dniowy termin od dnia sporządzenia opinii sądowo-psychiatrycznej, o którym mowa w § 2 ust. 6 rozporządzenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (tj. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 roku, sygn. akt l OSK 332/06, WSA w Białymstoku z dnia 29 maja 2007 roku, sygn. akt II SA/Bk 125/08), skarżący stwierdził, że wskazany w rozporządzeniu 30-dniowy termin jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że jest terminem nieprzywracalnym. W ocenie skarżącego niedopuszczalna jest sytuacja, jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, tzn. skierowanie na badania zostało wydane po upływie ponad siedmiu miesięcy od dnia badania sądowo-psychiatrycznego. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu wskazując, że ustalenia zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej stanowiącej dowód w sprawie, nie mają żadnego związku ze zdolnościami psychomotorycznymi do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wskazało, że bezspornym jest, że skierowanie M.C. na badanie lekarskie zostało wydane z przekroczeniem 30-dniowego terminu określonego w § 2 ust. 6 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje skierowanie, o którym mowa w ust. 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił oprócz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami również § 2 ust. 5 rozporządzenia, w myśl którego starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Wniosek Prokuratury Rejonowej w P. o wszczęcie postępowania o skierowaniu M.C. na badanie lekarskie Starosta [...] otrzymał w dniu 19 września 2013r., tj. po przekazaniu według właściwości przez Delegaturę Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] Urzędu Miasta Stołecznego W.. Skierowanie zostało natomiast wydane w dniu 28 listopada 2013 roku, a więc z miesięcznym przekroczeniem terminu określonego w § 2 ust. 6 rozporządzenia, nie zaś siedmiomiesięcznym, jak skarżący utrzymuje i kwestionuje w skardze. Okoliczność ta, w ocenie Kolegium nie ma jednak znaczenia dla meritum sprawy. Określony bowiem w § 2 ust. 6 rozporządzenia 30-dniowy termin skierowania na badanie lekarskie nie jest terminem prawa materialnego lecz terminem instrukcyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 270 z 2012r,) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego a mianowicie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierowaniu pojazdami (Dz.U. nr 30 poz.151 z późn. zm.), zwana dalej u.k.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. z 2013r. poz.133). Zgodnie z treścią art.99 ust.1 pkt 2 b.) ustawy z 5 stycznia 2011r. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl § 2 ust.5 rozporządzenia z 7 stycznia 2004r. starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zgodnie z treścią § 2 ust.6 wymienionego rozporządzenia starosta wydaje skierowanie, o którym mowa w ust. 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zawiadomienia lub informacji. Z przepisu art.99 ust.1 pkt 2 b.) u.k.p. wynika, że skierowanie na badania lekarskie ma miejsce wówczas gdy "istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia". Sformułowanie to należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Nadto zastrzeżenia muszą być "uzasadnione" a więc oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2014r. w spr. III SA/Gd 344/14 i z 3 lipca 2014r. w spr. III SA/Gd 346/14). W niniejszej sprawie M.C. został skierowany na badania lekarskie z uwagi na treść opinii sądowo-psychiatrycznej wydanej w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu. Organy administracji jako uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia wskazały trzy sformułowania z tej opinii a mianowicie, że u M.C. rozpoznano zakłócenia czynności psychicznych w postaci zaburzeń osobowości, skarżący wykazuje silne mechanizmy obronne osobowości, obwinia inne osoby za własne niepowodzenia życiowe oraz reaguje agresją lub postawą szantażującą w sytuacjach niezgodnych z jego potrzebami życiowymi. W ocenie organów wymienione okoliczności wpływają na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami co uzasadnia skierowanie na badania lekarskie. W przekonaniu sądu uzasadnienia rozstrzygnięć organów są bardzo lakoniczne. Nie wyjaśniają one dlaczego cytowane sformułowania mają wpływ na zdolność do kierowania pojazdami. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest rozważań w tym zakresie. Nie wiadomo zatem dlaczego uznano, że trzy zacytowane sformułowania z opinii oznaczają istnienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego w zakresie zdolności do kierowania pojazdami i że są to zastrzeżenia uzasadnione. Brak rozważań w tym zakresie uniemożliwia skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Organy administracji pominęły natomiast pozostała cześć opinii psychiatrycznej. Wynika z niej, że M.C. nie jest osobą upośledzoną umysłowo ani nie choruje psychicznie. Prezentuje on sprawność intelektualną i może kontrolować własną sferę emocjonalno – popędową. Nie stwierdzono u niego zaburzeń nerwicowych czy objawów depresyjnych. Nie jest również uzależniony od alkoholu i środków psychoaktywnych. Jego stan psychiczny lekarze określili jako dobry. Analiza tej części opinii wskazuje, że istnieją wątpliwości co do spełnienia przesłanki skierowania na badania lekarskie określone w art.99 ust.1 pkt 2b.) u.k.p. Organy administracji nie odniosły się do tej części opinii psychiatrycznej choć ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, iż zaburzenia osobowości różnego rodzaju posiada wiele osób w tym także uczestnicy ruchu drogowego. Nie oznacza to jednak, że każda taka osoba winna być skierowania na badania lekarskie, o których mowa w art.99 ust.1 pkt 2 b.) u.k.p. Odnośnie kwestii, że M.C. obwinia inne osoby za własne niepowodzenia życiowe to dotyczy to jego reakcji na różne własne niepowodzenia w życiu a nie zostało wykazane, iż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeżeli chodzi o stwierdzenie zawarte w opinii, że skarżący reaguje agresją lub postawą szantażującą w sytuacjach niezgodnych z jego potrzebami życiowymi to także nie zostało wyjaśnione czy i ewentualnie jak okoliczność ta może wpływać na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami i bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wątpliwości co do zasadności skierowania skarżącego na badania lekarskie wywołują również okoliczności podnoszone przez niego w pismach złożonych w postępowaniu administracyjnym. M.C. podnosi w nich, że prawo jazdy posiada od 1980r. i od tego czasu przejechał ponad 2,5 miliona kilometrów nie powodując praktycznie żadnego wypadku (nie licząc jednej kolizji z sarną, kilku zadrapań na parkingach oraz kilku przekroczeń prędkości). Z racji wykonywanej pracy przejeżdża on miesięcznie około 2500 kilometrów i nigdy nie miał więcej niż 8 punktów karnych. Od wielu lat posiada maksymalne zniżki przy ubezpieczeniu samochodu z uwagi na bezszkodową jazdę (60% składki). W sytuacji gdy skarżący posiada prawo jazdy od przeszło 33 lat, przejechał w tym okresie bardzo dużą ilość kilometrów, praktycznie nie powodując żadnych wypadków ani w zasadzie nie naruszając przepisów ruchu drogowego, to powstaje wątpliwość co do zasadności skierowania go na badanie lekarskie z uwagi na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Ten aspekt sprawy również nie został wzięty pod uwagę przez organy administracji. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest rozważań w tym zakresie. Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego, że skierowanie na badanie lekarskie nie mogło zostać wydane z uwagi na przekroczenie trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w § 2 ust.6 rozporządzenia z 7 stycznia 2004r. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie było początkowo jednolite co do charakteru prawnego tego terminu. W ostatnim okresie przyjął się jednak pogląd, że jest to termin instrukcyjny. Ma on jedynie na celu dyscyplinowanie organów administracji zaś jego ewentualne przekroczenie nie może skutkować bezprzedmiotowością postępowania. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2007r. w spr. I OSK 883/06, z 17 lutego 2012r. w spr. I OSK 336/11 i z 3 marca 2008r. w spr. I OSK 197/07 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 10 lutego 2011r. w spr. III SA/Gd 7/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organy administracji nie zebrały ani nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie odniosły się do wszystkich kwestii występujących w niniejszej sprawie. Naruszyły tym przepisy art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny ponownie dokonać wnikliwej analizy całego zebranego materiału dowodowego biorąc pod uwagę wszystkie kwestie omówione w niniejszym uzasadnieniu a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Uzasadnienie wydanej decyzji powinno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 K.p.a. d.c.