III SA/Łd 606/19

Dnia 12 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku sprawy ze skargi "A" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "A" w L. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia "A" z siedzibą w L., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na rzecz B sp. z o.o. z siedzibą w W. Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] w związku z postępowaniem toczącym się z wniosku firmy B Sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej S. – A. – B. –W. – K. – P. – Ś., wystąpił - w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a.". do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie wydania zezwolenia. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...] uzgodnił wydanie zezwolenia. Postanowienie to zostało doręczone Marszałkowi Województwa [...] oraz 15 marca 2019 roku stronie postępowania, tj. firmie B Sp. z o.o. Zażalenie na powyższe postanowienie 1 kwietnia 2019 roku wniosło "A" z siedzibą w L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania: 1) art. 7 i 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, to jest bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w szczególności sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; 2) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.), poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu zażalenia A wyjaśniło, że na podstawie postanowienia Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2019 r. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym B Sp. z o.o. na linii komunikacyjnej S.–Ś. O treści postanowienia uzgodnieniowego dowiedziało się dopiero 1 kwietnia 2019 r. po uzyskaniu dostępu do akt tego postępowania. W ocenie wnoszącego zażalenie organ uzgadniający powinien, tak jak w przypadku rozstrzygania o udzieleniu zezwolenia, wyjaśnić, czy nowoprojektowana linia nie zakłóci funkcjonowania linii istniejących w stopniu zagrażającym ich ekonomicznemu istnieniu. Zagrożenie dla istniejących linii należy rozpatrywać także w sensie bezpieczeństwa ruchu. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 18 ust.1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Organ odwołał się również do treści art. 106 k.p.a. Następnie Kolegium wyjaśniło, że "A" z siedzibą w L. - na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2019 r. - zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną S. – A. – B. – W. – K. – P. –Ś. Marszałek Województwa [...] [...]wydał zaskarżone postanowienie, które doręczył Marszałkowi Województwa [...] i wnioskodawcy. Po powzięciu informacji o postanowieniu Marszałka Województwa [...] o dopuszczeniu A do udziału w postępowaniu postanowienie to zostało doręczone 1 kwietnia 2019 r. również temu A. Zdaniem organu II instancji zatem zażalenie wniesione przez A 1 kwietnia 2019 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że uzgodnienie ma charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie, co wynika jednoznacznie z redakcji art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi bowiem o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii". Stanowisko organu uzgadniającego stanowi zatem podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji odmownej lub zezwalającej na wykonywanie przewozów regularnych. Podkreśliło, że przepis w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Każda jednostka samorządu terytorialnego może bowiem - w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji - ocenić skutki realizacji proponowanych przewozów tylko w zakresie obejmującym obszar jej własnej właściwości. Organ rozpoznający zażalenie przypomniał, że B Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej S.-Ś. wskazując łącznie 7 przystanków poza województwem [...]. W ocenie Kolegium skoro Marszałek Województwa [...] może wypowiedzieć się - w ramach uzgodnienia o którym mowa w art. 106 k.p.a. - wyłącznie w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości tj. województwa [...], a ponadto linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy na terenie województwa [...] nie ma żadnego przystanku, to zaskarżone postanowienie jest zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A" z siedzibą w L. wniosło o uchylenie postanowień I i II instancji oraz zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych; 2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, wobec uznania, że w niniejszej sprawie nie występuje linia komunikacyjna w rozumieniu ustawy; 3) art. 10 § 1, § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz bezpodstawne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, bowiem w sytuacji gdy w postępowaniu uzgodnieniowym występuje nie tylko wnioskodawca, ale też inne strony, A zostało pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu, a postępowanie zażaleniowe było pierwszym etapem, na którym prowadzone były ustalenia istotne dla sprawy, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z 14 sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania – B Sp. z o.o. w W., wniósł o oddalenie skargi "A". Uczestnik podniósł, iż w jego ocenie działanie A ma na celu obstrukcję możliwości prowadzenia przez stronę swoich interesów i stanowi "urzędowy" sposób na utrudnienie lub nawet sparaliżowanie działalności B jako przewoźnika drogowego w transporcie pasażerskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą w jej zarzutach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, należało z urzędu stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uzgodnienie w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jest wydawane w trybie współdziałania organów unormowanego w art. 106 § 1-6 k.p.a. Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia na które stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. służy zażalenie. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy - art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Stosownie do art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia zażalenie jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. (zob. A. Golęba, w: Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, W. 2015, s. 233). Z powyższych przepisów wynika, że organ drugiej instancji - po otrzymaniu zażalenia, a przed jego rozpatrzeniem, obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym czy zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu i czy pochodzi od strony postępowania. Przeprowadzenie wskazanych czynności w postępowaniu wstępnym jest obligatoryjne. Z treści art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Do zażaleń przepis ten znajduje zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a. Ustalenie przez organ II instancji, że zażalenie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania lub z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje zażalenia merytorycznie, nie rozważa podniesionej w nim argumentacji, lecz w trybie art. 134 k.p.a. stwierdza jego niedopuszczalność lub wniesienie z uchybieniem terminu. W tym miejscu należy także podkreślić, że jeżeli strona nie złożyła zażalenia, uchybiła terminowi na złożenie zażalenia i nie złożyła wniosku o jego przywrócenie lub organ nie przywrócił terminu do jego złożenia, wówczas postanowienie wydane przez organ I instancji jest ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Powyższe z kolei oznacza, że sprawa rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Nie budzi także wątpliwości, że legitymacja w postępowaniu zażaleniowym, o której mowa w art. 141 § 1 k.p.a., jest pochodną uznania za stronę w postępowaniu głównym. W rozstrzyganej sprawie "A" z siedzibą w L. na podstawie art. 31 § 2 k.p.a zostało dopuszczone do udziału w sprawie mocą postanowienia Marszałka Województwa [...] z 27 marca 2019 roku, a więc już po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego przez Marszałka Województwa [...] z 11 marca 2019 roku. Należy także podkreślić, że z materiału dowodowego sprawy, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, wynika że postanowienie uzgodnieniowe nie zostało doręczone skarżącemu A. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami zostało ono doręczone wyłącznie stronie tego postępowania - wnioskodawcy spółce B oraz organowi prowadzącemu postępowanie główne Marszałkowi Województwa [...]. Okoliczność tę w swoim zażaleniu potwierdzało także skarżące A wskazując, że z treścią postanowienia uzgodnieniowego zapoznało się 1 kwietnia 2019 roku przeglądając akta postępowania w siedzibie prowadzącego postępowanie główne organu I instancji – Marszałka Województwa [...]. Ze znajdującego się w akta sprawy wydruku dotyczącego śledzenia przesyłki poleconej zawierającej postanowienie z 11 marca 2019 roku wynika, że spółka B postanowienie to odebrała 15 marca 2019 roku, a zatem termin do wniesienia zażalenia upłynął spółce z dniem 22 marca 2019 roku. Z upływem tego terminu postanowienie Marszałka Województwa [...] z 11 marca 2019 roku stało się ostateczne. W tej sytuacji rozpoznanie zażalenia "A" z siedzibą w L. z dnia 1 kwietnia 2019 roku nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 134 k.p.a. W tym miejscu wskazać wypada, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kk.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916, z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W rozstrzyganej sprawie skarżące A korzysta z praw strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania (a w istocie doręczenia) postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., co nastąpiło już po zakończeniu postępowania uzgodnieniowego, a zatem nie przysługiwało mu prawo do zaskarżenia wydanego w tym postępowaniu postanowienia. Jeszcze raz podkreślić należy, że postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone stronie – spółce B 15 marca 2019 r., co oznacza, że z dniem 23 marca 2019 r., wobec niewniesienia zażalenia przez wskazaną spółkę i z upływem terminu do jego zaskarżenia, postanowienie to stało się ostateczne. Zatem złożone przez skarżące A w dniu 1 kwietnia 2019 r. (data nadania) zażalenie dotyczyło postanowienia ostatecznego, było więc niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ponadto skarżące A wniosło je również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron postępowania, co jednak nie oznacza, że właściwym byłoby wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 k.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14 dostępny w CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy zażalenie wniósł legitymowany do tego podmiot. Badanie zachowania terminu jest jednak zbędne, gdy zażalenie zostało wniesione od ostatecznego postanowienia, przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w toku postępowania uzgodnieniowego. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznało zażalenie skarżącego A, mimo że jak wykazano powyżej było ono niedopuszczalne. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Dostrzeżona wadliwość zaskarżonego postępowania, nie pozwalała sądowi na dokonanie jego merytorycznej kontroli, ani też kontroli postanowienia organu I instancji, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r, poz. 265). Zwrot kosztów należnych skarżącemu A obejmuje uiszczony w sprawie wpis w kwocie 100 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym i opłatę skarbową od pełnomocnictwa. k.ż.