III SA/Łd 618/07

Dnia 19 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Burmistrza [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę III SA/Łd 618/07 UZASADNIENIE W dniu 18 lipca 2007r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga S.M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na bezczynność Burmistrza [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] zwrócił się do Burmistrza [...] o przekazanie dokumentacji dotyczącej jego eksmisji, pismo to dotarło do Urzędu w dniu 1 marca 2007r. zaś Burmistrz odpowiedział dopiero w dniu 4 kwietnia 2007r. zatem z naruszeniem terminów określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Strona podniosła, iż sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ organ pozostawał w posiadaniu całej dokumentacji, zatem zwłoka w odpowiedź była nieuzasadniona. Dodatkowo podniósł, iż o lekceważącym stosunku do jego osoby świadczy również fakt, iż mimo pisemnej interwencji w dniu 2 lipca 2007r. z prośbą o wyczerpującą odpowiedź w kwestii podejmowanych przez Radę działań, Rada Miejska przesłała zaskarżoną w skardze do Sądu uchwałę, która jednak nie zawierała pouczenia o sposobie i terminie odwołania się do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o odrzucenie skargi. Wyjaśniła, iż na posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2007r. rozpatrzyła skargę S.M. na bezczynność Burmistrza [...] i uznała ją za bezzasadną, zaś swoje stanowisko wyraziła w formie zaskarżonej uchwały. Uzasadniając postawiony wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie mieści się bowiem w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w istocie jest ona jedynie czynnością materialno-techniczną, zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na podstawie przepisu art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji właściwy do rozpatrzenia skargi jest obowiązany do zawiadomienia strony o sposobie załatwienia sprawy. Nadto stosownie do treści art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego rada gminy jest umocowana do rozpatrzenia skargi na działalność wójta, burmistrza i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i obowiązana powiadomić stronę o sposobie załatwienia sprawy w formie uchwały. Reasumując organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała nie leży we właściwości sądu administracyjnego i brak jest podstaw prawnych do jej kontroli przez ten Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, iż kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenie przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Na podstawie lektury akt niniejszej sprawy należy wywieść, iż pismem z dnia 27 lutego 2007r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o wskazanie adresu przechowywania majątku ruchomego zabezpieczonego po eksmisji i przekazanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej tej eksmisji. Następnie pismem z dnia 17 kwietnia 2007r. złożył do Burmistrza skargę na działalność Kierownika MGOPS w P., natomiast w piśmie z dnia 23 kwietnia 2007r. zarzucił Burmistrzowi rażące naruszenie przepisów art. 35, art. 36, art. 37 i art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 7 maja 2007r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. strona skarżąca skierowała skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...], wskazując w niej na naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotowa skarga została przekazana na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Radzie Miejskiej w P. jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Rada Miejska w P. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...], w której w §1.1 czytamy, iż skargę strony w przedmiocie sprawy dotyczącej eksmisji S.M. Rada uznaje za bezzasadną. Dalej w §1.2 Rada wskazała, iż skarga jest bezzasadna z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały, stanowiącym jej integralną część. Sądy administracyjne uprawnione są do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonego w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza powołanego przepisu art. 3 §2 p.p.s.a. nie pozwoliła więc na zakwalifikowanie zaskarżonego aktu do żadnej z wymienionych w nim kategorii. Jako podstawę prawną wydania spornej uchwały Rada Miejska wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepis art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa". I tak zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest rada gminy. Ustawodawca wskazuje w art. 227 Kpa, iż przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga złożona przez skarżącego na działalność Burmistrza kwalifikuje się do tej kategorii skarg, bowiem skarżący wskazuje w niej na nienależyte i przewlekłe działania organu. Tak też została potraktowana przez Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi, który przekazał ją do rozpatrzenia organowi właściwemu tj. Radzie Miejskiej w P., zgodnie z unormowaniem przepisu art. 229 pkt 3 Kpa. Rada Miejska po rozpatrzeniu złożonej skargi podjęła uchwałę w tym zakresie. Tym samym zaskarżona uchwała została wydana jako wynik rozpatrzenia wniesionej skargi, zatem jako wynik postępowania skargowego zapoczątkowanego przez skarżącego. Postępowanie takie jest postępowaniem jednoinstancyjnym, o charakterze uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały, ponieważ w tej formie prawnej Rada Miejska jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia i przedstawia stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie I SA/Łd 2668/00, (publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 54426) "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Uchwała wydana w trybie skargowym, jako wynik kończący tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wykształcone w tej materii orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie skargowe i akt kończący to postępowanie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygnatura akt III SAB 7/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kognicji tej nie podlega także ocena, czy organ prowadzący postępowanie skargowe załatwił skargę w zakreślonym w przepisach k.p.a. terminie, to znaczy czy w terminie udzielił odpowiedzi na tę skargę. Na tle przedmiotowej sprawy zwrócić trzeba uwagę na konsekwencje oddzielenia od siebie czynności postępowania skargowego od innych działań organów samorządu terytorialnego, dobitnie podkreślone w tezach postanowienia NSA z 15 stycznia 2001r., II SA/Wr 1704/00 (niepubl.): "Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r. sygnatura akt II SAB/Wa 193/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu (publ. Lex Nr 165916). Z tych wszystkich względów na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu.