III SA/Łd 618/10

Dnia 20 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...], oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...]. III SA/Łd 618/10 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] ([...]) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. cofającą z dniem 1 stycznia 2006 r. J. Ś. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w P. przyznał J. Ś. – emerytowi policyjnemu - równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia oraz stwierdził, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną. Pismem z dnia 6 marca 2006 r. Komendant Miejski Policji w P. poinformował J. Ś., że z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz.2246), które zniosło uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla emerytów Policji od 2006 r. równoważnik nie będzie wypłacany. W dniu 6 kwietnia 2010 r. J. Ś. skierował do Komendanta Miejskiego Policji w P. wniosek z dnia 1.04.2010 r. o wypłacenie należnego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 oraz wypłacenie należnych ustawowo odsetek. Do wniosku załączył oświadczenia mieszkaniowe za poszczególne lata. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w P. odmówił przyznania J. Ś. - emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 uznając, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji pozostającym w czynnej służbie. W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany wnosił o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu, wywodząc, że zachował prawo do jego otrzymania. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analizując treść przepisów: art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji/.../ organ odwoławczy uznał, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. Zatem, po uchyleniu, z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania /..../ równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, nie istnieje żaden inny przepis, który pozwoliłby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, organ orzekający winien wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego, a podstawą takiej decyzji powinien być § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Skoro wobec uchylenia § 8 rozporządzenia odpadła podstawa do stosowania wobec emerytów policyjnych § 1 ust. 1 rozporządzenia , to emeryci nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Miejski Policji w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] cofnął J. Ś. z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ostateczną własną decyzją z dnia [...] Nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw z art. 2 pkt 2lit. c) i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Funkcjonariuszy Policji, /.../( Dz.U. Nr 8 poz. 67 ze zm.), § 6 i § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania /.../ równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu organu odwoławczego. Odwołanie od tej decyzji złożył J. Ś., wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku w sprawie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006-2010 wraz z odsetkami. W uzasadnieniu swojego odwołania podnosił, że Komendant Miejski Policji w P. nie wskazał konkretnego przepisu, który upoważniałby go do cofnięcia przyznanego wcześniej równoważnika. Podkreślał, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Ponieważ w rozporządzeniu zmieniającym prawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r., to decyzja, która przyznała mu równoważnik pieniężny za remont lokalu jest nadal wiążąca. Decyzja ta przyznaje mu równoważnik bezterminowo, a zatem złożone oświadczenie winno być załatwione w trybie określonym w rozporządzeniu z 28 czerwca 2002 r. przez właściwą jednostkę organizacyjną Policji, zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia. Wskazaną na wstępie, zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zmiana rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wprowadzona rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. spowodowała, że z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci , renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponieważ rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Równoważnik na remont lokalu przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. na mocy rozporządzenia, które przyznawało go emerytom w legalny sposób na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny prawo to zostało emerytom cofnięte, bez naruszenia zasady praw słusznie nabytych. Organ odwoławczy wskazał także, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji winien zostać przywołany § 6 rozporządzenia. Ten przepis stanowi bowiem podstawę do cofnięcia policjantowi uprawnienia do równoważnika wobec utraty uprawnienia w ogóle lub wobec zmiany ilości norm zaludnienia i wymagał analogicznego zastosowania wobec emeryta policyjnego. Organ powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r. II SA/Wa 1689/06 oraz z 9 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 621/09. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. Ś. Zarzucił on organom naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu, polegającą na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa oraz na zastosowaniu prawa uchylonego, wynikającą z błędnej subsumcji, to jest podciągnięcia stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Wnosił o wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Miejskiego Policji w P. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za żądany okres wraz ustawowymi odsetkami. Skarżący ponownie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniach od decyzji podkreślając, że odchodząc na emeryturę nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie wówczas obowiązujących przepisów i jak stwierdził, są to jego prawa nabyte. Późniejsze zmiany ustawy i przepisów wykonawczych nie mogą pozbawiać go tych praw. Wskazał też na opinię Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego (znak BSA III-055-19) z dnia 2 lutego 2009 r., w której wskazano, że emeryci i renciści, którzy nabyli prawa emerytalne przed 1 stycznia 2006 r. nie utracili prawa do równoważnika za remont lokalu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wnosił o oddalenie skargi uznając, że żądanie strony jest nieuzasadnione. Podkreślał, że skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, stąd brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie wobec policjantów w służbie czynnej. Decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, to zaś uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej do niego decyzji tj. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 135 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że w granicach sprawy administracyjnej sąd administracyjny pierwszej instancji może (i powinien) wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze zarzuty. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, co dotyczy również fazy orzekania. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek skarżącego - emeryta policyjnego, który wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w P. z wnioskiem o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2010 z ustawowymi odsetkami. Rozpoznając ten wniosek, ostatecznie, organ I instancji wydał decyzję cofającą skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika, a organ II instancji tę decyzję utrzymał w mocy. W tym kontekście podkreślić należy, że w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nie może zatem działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości (B. Adamiak, J. Borkowski., A. Skoczylas "System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H.BECK INP PAN Warszawa 2010). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek zbadania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 k.p.a.) , dokładnego ustalenia treści żądania strony i zbadania swojej właściwości. We wniosku skarżący domagał się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu, więc sprawa winna zostać rozpoznana i rozstrzygnięta w granicach tego wniosku, oczywiście po dokładnym określeniu treści żądania strony. Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego, organ nie mógł w jej granicach podjąć rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego decyzją ostateczną, bowiem na pewno takiego żądania skarżący nie zgłaszał, a przeciwnie domagał się realizacji wynikającego z tej decyzji uprawnienia. Rozstrzygnięcie podjęte przez Komendanta Miejskiego Policji w dniu [...] oraz utrzymujące je mocy rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nie mieściło się zatem na pewno w granicach sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego . Art. 104 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji z [...] cofająca skarżącemu prawo do równoważnika, przyznane decyzją z [...] nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty tj. w granicach wniosku skarżącego. Stanowi to takie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a., które uzasadniało jej uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji KWP w Ł., który naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a., utrzymując taką decyzję w mocy. Uchyleniu, w ocenie Sądu podlegała także, poprzedzająca powyższe decyzje, decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] zawierająca wytyczne dla organu I instancji, co do konieczności wydania w ramach tego postępowania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do równoważnika, jako naruszająca art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. Uchylić należało także pierwszą decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] gdyż ona również rozstrzyga o czymś, co nie koniecznie było przedmiotem wniosku strony. Zauważyć bowiem należy, że wniosek wszczynający postępowanie w sprawie zawierał żądanie wypłacenia należnego równoważnika za 5 ostatnich lat zgodnie z przysługującą normą oraz nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami, zaś decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu za wskazane lata. W ocenie Sądu, organ winien najpierw wyjaśnić jakie jest dokładnie żądanie skarżącego, czy domaga się wypłacania pieniędzy, na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu, czy też wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania tego świadczenia za określony okres. Jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem od tego zależy sposób rozpatrywania wniosku skarżącego. Tymczasem analiza treści wniosku skarżącego i załączonych do niego oświadczeń mieszkaniowych, a następnie składanych odwołań nasuwa wątpliwości, co do istoty żądania kierowanego do KMP w P.. Z oświadczeń mieszkaniowych wypełnionych i podpisanych przez skarżącego wynika, że są one składane w celu ustalenia uprawnień do równoważnika oraz jego wysokości, a osoba, która je składa ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za dany rok. W odwołaniu z dnia 6 maja 2010 r. od decyzji z [...] skarżący wnosi o zobowiązanie KMP w P. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania , a w odwołaniu z dnia 8 lipca 2010 r. od decyzji z dnia [...] wywodzi, że skoro legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu bezterminowo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to złożenie "oświadczenia mieszkaniowego" nie wszczyna postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia i wnosi o uchylenie decyzji cofającej uprawnienia i wypłacenie należnego równoważnika wraz z odsetkami. Z jednej strony skarżący zgłasza więc roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika wraz z odsetkami i jednocześnie składa oświadczenie mieszkaniowe, w którym wnosi o ustalenie uprawnień do równoważnika za konkretne lata, w innym zaś piśmie wskazuje, że nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje na mocy wcześniejszej decyzji i obowiązujących przepisów. Równocześnie zaś skarżący w swoich pismach domaga się rozstrzygnięcia o jego żądaniu w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ powinien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania żądania tj. czy skarżący ubiega się o ustalenie jego uprawnień do równoważnika za lata 2006-2010, czy też dokonania czynności wypłaty wnioskowanego świadczenia i dopiero wówczas rozstrzygnąć jego wniosek we właściwej formie. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie czyni zadość m.in. wymaganiu sprecyzowania żądania należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynika to wprost z art. 64 § 2 k.p.a. Ponieważ organ zaniechał dopełnienia tego obowiązku można postawić mu zarzut naruszenia tego przepisu. Z powyższych względów, z uwagi na stwierdzenie, że w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 61 § 1 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. R.A.