III SA/Łd 626/16

Dnia 16 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2016 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 10 marca 2016 roku oddala skargę. W piśmie z dnia 10 marca 2016r. skierowanym do Dyrektorów Szkól Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w Błaszkach, Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki zawarł wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Blaszki. Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2016r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. poinformował Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności pisma z dnia 10 marca 2016r. Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki skierowanego do Dyrektorów Szkól Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w Błaszkach, zatyt. "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Blaszki". W uzasadnieniu organ nadzoru w pierwszej kolejności wskazał, że treść powyższego pisma w podobny sposób reguluje materię, która została uregulowana w Zarządzeniu nr 38/15 Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki z dnia 17 marca 2015r. w sprawie organizacji roku szkolnego 2015/2016 w szkołach prowadzonych przez Gminę i Miasto Błaszki. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem judykatury o dopuszczalności ingerencji organu nadzoru nie decyduje nazwa aktu lecz jego treść, tj. materia, której dotyczy. Organ nadzoru uznał zatem, że do powyższego pisma zastosowanie znajdą przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołując się do treści art. 34a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 2156 ze zm.) wskazał, że zastrzeżenia budzi kwestia, czy organ prowadzący szkołę posiadał legitymację do ustalenia wytycznych w zakresie opracowywania arkuszy organizacyjnych szkół, czy posiadał między innymi prawo do ustalenia w wytycznych minimalnej liczby uczniów w poszczególnych oddziałach, czy też określenie algorytmów określających liczbę godzin bibliotekarzy i pedagogów w poszczególnych placówkach oświatowych. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki w piśmie z dnia 24 maja 2016r. wyjaśnił, że główną przesłanką przygotowania "wytycznych" było przekazanie na piśmie ujednoliconej wiedzy i wymagań wobec czynności przygotowania przez dyrektorów placówek arkuszy organizacyjnych – będących jedynym instrumentem ekonomicznej oceny i kontroli w całym toku zarządzania finansami oświaty, jako elementu uprawniającego zarządzanie oświatą w trosce o wydatki finansowe gminy. Wskazał, że ocena arkusza jest wyłączną kompetencją burmistrza, której nie można go pozbawić bez uszczerbku dla jego uprawnień. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2016r., nr PNK-I.4131.201.2016 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność pisma Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki skierowanego do Dyrektorów Szkół Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w Błaszkach z dnia 10 marca 2016r. zatyt. "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017 dla placówek oświatowych, i których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Błaszki". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że przedmiotowe pismo w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 5 ust. 7 pkt 3 oraz art. 34a ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej (art. 5 ust. 7 ww. ustawy). Organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (art. 34a ust. 1 ustawy). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 2 ustawy). Mając zatem na uwadze powyższe regulacje organ prowadzący nie był legitymizowany do ustalenia przedmiotowych wytycznych w zakresie opracowywania arkuszy organizacyjnych szkół. Na uwagę, zdaniem Wojewody Łódzkiego zasługują również unormowania zawarte w art. 39 ustawy, w którym zostały określone kompetencje dyrektora szkoły, co oznacza, że organ prowadzący nie posiada prawa do wydawania aktów prawnych określających kwestie związane z organizacją szkoły, ponieważ ustalanie wytycznych w tym zakresie należy do zadań dyrektora szkoły. Przepis ten nie określa przy tym zamkniętego katalogu zadań i kompetencji dyrektora oraz obszaru jego odpowiedzialności. Dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, co oznacza różne czynności organizacyjne i kierownicze. Może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy. Naruszeniem prawa jest nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku kierowania się wytycznymi w zakresie podejmowania przez nich wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że organ prowadzący szkoły nie posiadał zatem prawa do określenia w niniejszym akcie kwestii związanych z określeniem algorytmów zawierających liczbę godzin bibliotekarzy i pedagogów szkolnych w konkretnych szkołach, czy też określenie kiedy może zostać zatrudniony wicedyrektor szkoły. Organ prowadzący nie posiada również prawa do ustalenia minimalnej liczby uczniów w poszczególnych oddziałach. W przepisach ustawy o systemie oświaty, jak i wydanych jej podstawie aktów wykonawczych, brak jest normy kompetencyjnej do unormowania tychże kwestii przez organ prowadzący. Przepis art. 61 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa jedynie maksymalną liczbę uczniów w klasach I - III. Zatem takie działanie pozostaje w opozycji do art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każde działanie władzy publicznej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Burmistrzowi Gminy i Miasta Błaszki w dniu 9 czerwca 2016r. W dniu 6 lipca 2016r. Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 czerwca 2016r. Zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pismo Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki z dnia 10 marca 2016r. stanowi zarządzenie i może być poddane kontroli organu nadzoru na zasadach opisanych w ustawie, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi strona odwołując do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych podniosła, że pismo będące przedmiotem niniejszego postępowania nie ma charakteru zarządzenia. Stanowi tylko wskazanie sposobu wypełnienia arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicenia informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych w nowo zakupionym systemie informatycznym ułatwiającym pracę zarówno ich samych, jak i Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki jako organu nadzorczego, który akceptuje zaproponowane rozwiązania zarówno pod względem organizacyjnym, jak i finansowym, za co z mocy prawa odpowiada. Dodatkowo Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki podkreślił, że językowa definicja słowa "wytyczne" oznacza "wskazówkę określającą sposób działania" - Słownik Języka Polskiego PWN. Za takim ich rozumieniem przemawia również fakt, że w toku przygotowywania projektów arkuszy organizacyjnych nie brakowało odstępstw od przedstawionych propozycji, a mimo to projekty zostały zaakceptowane przez burmistrza. Zdaniem strony skarżącej postępowanie należy również uznać za bezprzedmiotowe w obecnej sytuacji, ponieważ jak już wskazano nawet gdyby uznać pismo za zarządzenie, czemu skarżący stanowczo zaprzecza, dotyczy ono tylko tegorocznych projektów arkuszy, które jak już podniesiono zostały złożone i zaakceptowane. W ocenie strony skarżącej działania Wojewody Łódzkiego mają charakter polityczny w związku z zamiarem reorganizacji oświaty w Gminie i Mieście Błaszki. Działania burmistrza zmierzają do ograniczenia środków przeznaczanych na cele oświatowe w gminie, ponieważ obecny poziom przekraczający już 50% wydatków budżetu nie jest możliwy do utrzymania w dłuższej perspektywie i doprowadzi do zapaści budżetu i nieuchronnego bankructwa gminy. Wprowadzenie systemu informatycznego oraz inne działania mają na celu zapobieżenie negatywnym skutkom dotychczasowej, wręcz patologicznej sytuacji, tj. likwidacji 7500 gimnazjów, w tym 3 w Gminie Błaszki, na których przygotowanie gmina zaciągnęła zobowiązania finansowe, które do dziś stanowią większość jej zobowiązań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarządzenie nr 38/15 Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki z dnia 17 marca 2015r. w sprawie organizacji roku szkolnego 2015/2016 w szkołach prowadzonych przez Gminę i Miasto Błaszki zostało przez organ nadzoru zaskarżone do WSA w Łodzi. Wyrokiem z dnia 8 września 2015r., sygn. akt III SA/Łd 670/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność ww. zarządzenia, jako wydanego bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej ustawa p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 czerwca 2016r. stwierdzające nieważność pisma Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki skierowanego do Dyrektorów Szkół Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w Błaszkach z dnia 10 marca 2016r. zatytułowanego "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Błaszki". Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) - dalej u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć dopuszczenie się przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę lub zarządzenie uchybienia w zakresie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem procedury podejmowania uchwały, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Każdorazowo charakter naruszenia prawa, którego ujawnienie w postępowaniu nadzorczym stanowiło asumpt do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały lub zarządzenia przez wojewodę jako organ nadzoru - podlega ocenie na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych danego przypadku, mających walor prawotwórczy, wyznaczony hipotezą znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowane pismo -zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z treści art. 90 ust. 1 u.s.g. wnika, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Wprawdzie z art. 90 ust. 1 ustawy wynika, że wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy oraz zarządzenia wójta ustanawiające przepisy porządkowe, to określając zakres nadzoru należy mieć na uwadze zarówno art. 91 ust. 1, który mówi o zarządzeniach organów gminy, a więc też o wszystkich zarządzeniach wójta oraz art. 88 ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Z powołanych przepisów wynika zatem, że zakresem działalności nadzorczej wojewody o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są nie tylko zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe, ale też wszystkie inne, których obowiązek przedkładania wojewodzie nie wynika z dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. II SA/Wr 854/03, OwSS 2004, nr 2, poz. 43). Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma kwestia, czy wydany przez Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki akt - zatytułowany "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Błaszki" - nienazwany "zarządzeniem" jest w istocie formą działania mającą charakter zarządzenia, które podlega kontroli organu nadzoru. Podzielić należy pogląd Wojewody Łódzkiego zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw do uznania stanowiska strony skarżącej, iż przedmiotowe wytyczne miały charakter niewiążących wskazówek. Wprawdzie powyższe wytyczne organu gminy dotyczące opracowywanie arkuszy organizacyjnych szkół unormowane zostały w akcie nienazwanym "zarządzeniem", jednakże z akt sprawy wynika, że taką samą materię organ gminy wcześniej unormował w akcie nazwanym zarządzeniem oraz w załączniku do niego z dnia 17 marca 2015 r. Zauważyć także należy, że WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 670/15 stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki z dnia 17 marca 2015 r. nr 38/15 w przedmiocie organizacji roku szkolnego 2015/2016. W wyroku tym sąd wskazał, że "zaskarżone zarządzenie, mimo użycia w tytule załącznika określenia "wytyczne" nie jest jedynie aktem stosowania prawa, pozbawionym cech normatywności. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że akty stosowania prawa zawierają wskazania interpretacyjne dotyczące norm już obowiązujących. Ich rola sprowadza się do ustalenia sposobu stosowania tych norm. Natomiast akty normatywne tworzą nowe normy prawne. Są to akty formułujące reguły postępowania ujęte w postaci norm o abstrakcyjnym (powtarzalnym) i generalnym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie takie właśnie reguły w odniesieniu do określonych w nim podmiotów ustanawia, ma zatem charakter normatywny". W rozpoznawanej sprawie przedmiotowe wytyczne określają obowiązki adresatów - dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017. Zdaniem sądu, ww. wytyczne rozstrzygają o określonych obowiązkach ich adresatów, mają charakter władczy i mimo, że nie są nazwane "zarządzeniem" ich treść daje podstawę do uznania, że są zarządzeniem organu gminy, podlegającym kontroli organu nadzoru. Nie można podzielić poglądu strony skarżącej, że przedmiotowe wytyczne są wskazówką określającą sposób działania. Z brzmienia poszczególnych punktów wynika, że w omawianym akcie Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki w sposób władczy, kategoryczny ustalił sposób sporządzania arkuszy organizacyjnych. Powyższe potwierdzają użyte w treści aktu sformułowania takie jak: "ustala się", "organizacja szkoły powinna", "należy utworzyć", "zatrudnia się", "przyjmuje się", "liczba godzin nie może być większa". Przedmiotowe wytyczne są zatem rozstrzygnięciem Burmistrza, który w sposób władczy określił prawa jego adresatów. Wobec powyższego są działaniem prawnym mieszczącym się w pojęciu "zarządzenie", podlegającym kontroli organu nadzoru. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 2156 r. nie wynika, aby w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący szkoły był upoważniony do wskazywania sposobu wypełniania arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicania informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 7 tej ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Stosownie do treści art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 34a ust. 3 ustawy do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6. Natomiast zgodnie z art. 34b ustawy - organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. (...). Skoro zgodnie z ww. przepisami ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia przez Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki, do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego szkoły należy ww. sprawy, to Burmistrz nie miał kompetencji i nie mógł w drodze Wytycznych do sporządzenia projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Błaszki decydować o ustaleniu jednolitych zasad organizacji szkół publicznych prowadzonych przez Gminę i Miasto Błaszki, które będą stanowić podstawę przy opracowaniu arkuszy organizacyjnych. W ocenie sądu, przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta Błaszki w przedmiocie organizacji szkół narusza art. 39 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: 1) kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz; 2) sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2 (...). Stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że kompetencje dyrektora szkoły w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i wszelka ingerencja organu prowadzącego szkołę jest w tej dziedzinie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., I OSK 1528/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2009 r., IV SA/Wr 596/08). Natomiast obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.), wydanym na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia, natomiast ramowy statut publicznego gimnazjum zawarty jest w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Przepis § 10 ust. 1 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania. W szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora (§ 12 ust. 1 załącznika nr 2). Natomiast § 12 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji gimnazjum opracowany przez dyrektora gimnazjum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania. W gimnazjum, które liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora (§ 14 ust. 1 załącznika nr 3). Organizację nauczania w szkołach publicznych regulują przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzeń wykonawczych: rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 204 ze zm.) i powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W przepisach tych uprawnienia organu prowadzącego szkołę zostały wyraźnie określone, w szczególności wskazano, w jakich przypadkach wymagane jest uzgodnienie podejmowanych działań z organem prowadzącym. Żaden z powołanych przepisów nie przewiduje kierowania się wytycznymi ustalonymi przez organ gminy przy tworzeniu arkusza organizacyjnego. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało zatem z naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika w sposób wyraźny z art. 34b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w ich działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie zatem wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku kierowania się wytycznymi Burmistrza Miasta i Gminy Błaszki z dnia 10 marca 2016 roku, w tym zawartymi w pkt 8-9,12,19, tj. w zakresie podejmowanych przez nich wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Stąd też uprawnionym jest wniosek, że przy wydawaniu powyższych wytycznych Burmistrz Gminy i Miasta Błaszki naruszył wyznaczone przepisami prawa kompetencje, tym samym wkroczył w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych placówek. Podkreślić należy, że w pkt 19 wytycznych Burmistrz Miasta i Gminy Błaszki ustalił, że zatwierdzony przez niego arkusz organizacyjny placówki stanowi dla dyrektora szkoły jedyną podstawę do zatrudnienia odpowiedniej liczby nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi. Jednocześnie wskazać należy, że Burmistrz nie jest uprawniony do określania minimalnej liczby uczniów, dla których organizowane są w gminie poszczególne formy nauczania, objęte powszechnym obowiązkiem nauki. Określenie w zaskarżonym zarządzeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Błaszki liczby wychowanków w oddziale przedszkolnym przy szkole podstawowej oraz w oddziale w przedszkolu, poprzez wskazanie, że nie powinna przekraczać 25 osób, i nie powinna być mniejsza niż 12 osób, stanowi ustalenie minimalnej liczby dzieci objętej wychowaniem przedszkolnym i narusza art. 14 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez ograniczenie możliwości realizacji obowiązku rocznego wychowania przedszkolnego. Wobec powyższego, ujednolicenie zasad tworzenia arkuszy organizacyjnych przez wszystkie jednostki oświatowe z terenu Gminy i Miasta Błaszki, na które wskazuje Burmistrz Miasta i Gminy Błaszki w swoich pismach, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Zatem trafnie Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność pisma, którego treść wskazuje, że jest zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Błaszki skierowanym do Dyrektorów Szkół Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w Błaszkach, a które ze względu na zakres regulacji i istotne naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Reasumując stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy Błaszki - stawiając sobie za cel ekonomiczną ocenę i kontrolę w całym roku zarządzania finansami oświaty, nie mógł w drodze wydanego przez siebie aktu ustalać zasad organizacji szkół publicznych na terenie Gminy i Miasta Błaszki. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że przedmiotowe wytyczne stanowiły jedynie niewiążące wskazówki sposobu organizacji zajęć w poszczególnych placówkach oświatowych. Niezastosowanie się do wszystkich wytycznych przez adresatów zarządzenia - przedstawione w piśmie procesowym pełnomocnika strony skarżącej z dnia 7 września 2016 r. i brak konsekwencji związanych z tym faktem, nie oznacza, że przedmiotowe zarządzenie nie modyfikuje rozwiązań wynikających z przepisów prawa. Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, że podmiotem bezpośrednio kierującym szkołą jest jej dyrektor, który w ramach upoważnienia ustawowego może samodzielnie dokonywać czynności z zakresu prawa pracy (zatrudniania wicedyrektorów szkół). Ustalenie więc wytycznych w zakresie organizacji pracy szkoły wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez dyrektorów szkół. Z powyższych względów, sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. B.K.