III SA/Łd 631/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. III SA/Łd 631/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] cofającej mu uprawnienia kategorii "B" do prowadzenia pojazdów silnikowych oraz zobowiązującej do zwrotu prawa jazdy kat. "B" i nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności tej decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym]. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej w Ł., w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stwierdził u M. C. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi (orzeczenie lekarskie Nr [...]). Orzeczenia to wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Następnie w związku ze złożonym przez M. C. odwołaniem od orzeczenia lekarskiego z dnia [...] wydane zostało orzeczenie lekarskie przez Instytut Medycyny Pracy z dnia [...] (znak [...]), w którym również stwierdzono istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Orzeczenie to organ I instancji otrzymał w dniu 10 marca 2011 r. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję cofającą M. C. uprawnienia kategorii "B" do kierowania pojazdami silnikowymi wydane w dniu 19 lipca 2006 r. i zażądał zwrotu dokumentu prawa jazdy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. C. wskazywał na swoje doświadczenie jako kierowcy, podnosząc iż nie uczestniczył w żadnej kolizji drogowej. Wskazywał także, że nie występuje u niego niezdolność do prowadzenia pojazdów z powodów zdrowotnych, co – jak podkreślał – wynika z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] (nr [...]). Odwołujący podnosił ponadto, iż w wydanych orzeczeniach lekarskich, które stanowiły podstawę cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, nie wskazano, jakie konkretnie przeciwwskazania zdrowotne istnieją u niego, a które uniemożliwiają mu kierowanie pojazdami silnikowymi. Rozpoznające odwołanie w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie nie jest sporne, że zarówno orzeczenie lekarskie nr [...] jak i orzeczenie nr [...], stwierdzają jednoznacznie u M. C. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii: "A", "A1", "B", "B1", "T", "B+E", (drugie z przywołanych powyżej orzeczeń dodatkowo odnosi się do kategorii: "C", "C1", "D", "D1", "C+E", "D+E", "C1+E", "D1+E" oraz pozwolenia do kierowania pojazdami. Jak w związku z tym stwierdziło Kolegium, organy związane są takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Z tych też względów, zdaniem Kolegium, cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi było w przedmiotowej sprawie obligatoryjne. Odnosząc się do sformułowanych przez stronę zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że pozostają one bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, na które powołuje się odwołujący, wbrew jego twierdzeniom, w żadnym wypadku nie odnosi się do istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, lecz wyłącznie do ustalenia niezdolności do pracy. Natomiast co do zarzutu braku wskazania w orzeczeniach lekarskich konkretnego schorzenia uniemożliwiającego kierowanie pojazdami silnikowymi organ II instancji odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. (sygn. akt: I OSK 251/06). W orzeczeniu tym NSA wyraził pogląd, iż w sprawie, w której skierowano na badanie lekarskie decyzją Starosty, zastosowanie wobec orzeczeń lekarskich wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł., miało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, które nie wymagało uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, co precyzyjnie i jednoznacznie określał wzór orzeczenia lekarskiego stanowiący załącznik nr 5 do tego aktu wykonawczego. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. C. wnosi o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnianiu skargi strona podnosił argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, że od czasu uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami nie spowodowała żadnego wypadku. Skarżący stwierdził, że jest osobą zdrową i może poddać się "komisyjnemu badaniu lekarskiemu". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie poddanej kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi, przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego było cofnięcie M. C. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii "B" oraz zobowiązanie do zwrotu prawa jazdy. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo o ruchu drogowym], decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi wydawana w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15) [dalej: rozporządzenie]. W myśl przepisów rozporządzenia, badania lekarskie, co do zasady przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9). Zgodnie z § 10 ust. 1 i ust. 4 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz na podstawie, badań lekarskich wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zaś wzór orzeczenia lekarskiego określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 123 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca delegował właściwych ministrów do wydania rozporządzeń określających m.in. szczegółowe warunki i tryb wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz odwoływania się od orzeczeń lekarskich. Zatem rozporządzenia te i załączniki stanowiące ich integralną część, zawierające wzory dokumentacji medycznej, należy traktować jako akty normatywne wydane na mocy delegacji ustawowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5, przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia. Jest to celowe zamierzenie legislacyjne przede wszystkim ze względu na ochronę dóbr osobistych osób badanych oraz konieczność zapewnienia ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz wystawia orzeczenia lekarskie z kopią, przy czym oryginał orzeczenia otrzymuje osoba badana, zaś kopię orzeczenia dołącza do dokumentacji medycznej, o której mowa w § 17 ust. 1. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia, osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa w § 11, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Podmioty odwoławcze zostały wymienione w § 12 ust. 3 pkt 1-6 rozporządzenia. Zgodnie zaś z przepisem § 12 ust. 4, uprawniony lekarz, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie przekazuje je w terminie 14 dni do właściwego podmiotu odwoławczego wraz z dokumentacją medyczną badania stanowiącego podstawę wydania orzeczenia. Z kolei, w myśl § 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona wyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Zgodnie z § 17 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną badanego w formie karty badania lekarskiego. Wyniki badań specjalistycznych i badań pomocniczych oraz kopie orzeczenia lekarskiego, stanowią załączniki do karty badania. Żądanie wnioskodawcy weryfikacji orzeczeń lekarskich, wydawanych przez uprawnionych lekarzy, postępujących zgodnie ze ściśle określoną procedurą i ingerowanie w przebieg tej procedury poprzez żądanie uzupełnienia postępowania dowodowego będącego podstawą negatywnego orzeczenia jest więc niedopuszczalne. Bezsporne jest przy tym w niniejszej sprawie, że w stosunku do M. C. wydane zostało w dniu [...] przez upoważnionego lekarza Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej w Ł. orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono w stosunku do skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowym, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Pouczono przy tym skarżącego, iż od orzeczenia przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli orzeczenie lekarskie stwierdza istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (...), uprawniony lekarz w terminie 14 dni od dnia wystawienia orzeczenia przekazuje jego kopię właściwemu organowi uprawnionemu do wydania prawa jazdy (...). Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. przesłał orzeczenie lekarskie do Prezydenta Miasta Ł. Prawidłowo również przyjęto, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się prawomocne orzeczenie lekarskie wydane przez organ II instancji, w związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem od wskazanego powyżej orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie to wydał uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...], w którym również stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami przez skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że – jak wskazuje utrwalone w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych – orzeczenie lekarskie o jakim mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 420/2005, z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/2006, z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1078/06. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały orzeczenia lekarskie jednostek medycyny pracy WOMP w Ł. i Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdzające istnienie u M. C. przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych za wiarygodne i w konsekwencji prawidłowo orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Odnośnie argumentacji skarżącego, wskazującej na legitymowanie się orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...], z którego to orzeczenia – jak podnosi skarżący – w żadnym razie nie wynika, że w stosunku do jego osoby istnieją przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów z powodów zdrowotnych, trafnie Kolegium podkreśliło, iż dla oceny, czy dana osoba jest zdolna do prowadzenia pojazdów mechanicznych miarodajne są badania przeprowadzone przez uprawnionych lekarzy w określonej przepisami prawa placówce. Organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany - tzn. nie może wydać decyzji wbrew treści takiego orzeczenia. Należy bowiem wyjaśnić, że żądanie weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich na podstawie dokumentów i zaświadczeń przedstawionych przez skarżącego i załączonych do odwołania, wobec przeprowadzenia ich poza uprawnionymi jednostkami z zakresu medycyny pracy i przez lekarzy nie legitymujących się uprawnieniami w rozumieniu przepisów cytowanego rozporządzenia, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Całkowicie poza oceną Sądu pozostają natomiast argumenty skarżącego o konieczności merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, w związku z brakiem wskazania w nich, jakie konkretnie przeciwwskazania zdrowotne istnieją u skarżącego do prowadzenia pojazdów, co wymagałoby – zdaniem skarżącego – kontroli z punktu widzenia merytorycznego spornych orzeczeń lekarskich. Wyjaśnić bowiem należy, iż Sąd nie posiada wiadomości specjalnych – medycznych, uprawniających do analizy dokumentów lekarskich i merytorycznej oceny trafności zarzutów z zakresu kwestii medycznych. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie przy tym podnoszono, że ani organy administracji ani sądy nie są uprawnione do oceny dokumentacji lekarskiej z medycznego punktu widzenia. Pogląd taki wyraził już uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny, który wyraził ocenę podobną do zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. , sygn. akt I OSK 251/06, wyrok NSA z 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 973/08). Reasumując wskazać należy, iż decyzja o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter prewencyjny i powinna zostać wydana w sytuacjach, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Tym samym cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Chodzi tu o wszelkiego rodzaju choroby lub ułomności fizyczne, które uniemożliwiają bezpieczne prowadzenie pojazdu (por R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, 2005, wydanie II). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego i orzekł o oddaleniu skargi na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ds