III SA/Łd 643/13

Dnia 26 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Społecznego Zarządu Parkingowego w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. na rzecz Społecznego Zarządu Parkingowego w Ł. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] odmawiającą "A" umorzenia zaewidencjonowanych na koncie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...], działając w imieniu Stowarzyszenia zwykłego "A", A. M. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wynikających z decyzji Zakładu z dnia [...]: znak: [...], dotyczącej ubezpieczonego J. M., znak: [...], dotyczącej ubezpieczonej T. I., znak: [...], dotyczącej ubezpieczonego M. K., znak: [...], dotyczącej ubezpieczonego S. O., znak: [...], dotyczącej ubezpieczonego H. S. "A" w uzasadnieniu wniosku podnosił, iż ww. decyzjami, Zakład stwierdził obowiązkowe podleganie ubezpieczeniom społecznym wymienionych w treści decyzji osób oraz ustalił miesięczne podstawy wymiaru składek z w/w tytułu na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Wnioskodawca wskazał, iż na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi miedzy innymi gdy: - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazano, że "A", jest stowarzyszeniem zwykłym, które z mocy ustawy - prawo o stowarzyszeniach, ma ograniczone pole działania, a w szczególności możliwości finansowe, ponieważ nie może prowadzić działalności gospodarczej, przyjmować darowizn, spadków i zapisów oraz otrzymywać dotacji, a także korzystać z pomocy publicznej. Ponadto uzyskuje środki na swoją działalność wyłącznie ze składek członkowskich. Wnioskodawca podkreślał, że nie dysponuje żadnym majątkiem, który mógłby służyć zaspokojeniu roszczeń organu rentowego, a składki członkowskie w całości są przeznaczane na utrzymanie parkingu przy ul. A 2. Wskazując na powyższe, Wnioskodawca uważał za w pełni zasadne umorzenie należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie wnioskodawca zgłosił zastrzeżenia, co do okoliczności wydania decyzji przez organ rentowy, które w oczywisty sposób skutkują negatywnie dla ubezpieczonego w sytuacji, gdy organ rentowy zaniechał wykonania swoich obowiązków ustawowych. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust. 1 ustawy systemowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003r., w przypadku niedokonania zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych w myśl art. 36 ust 2-4 zgłoszenia dokonuje z urzędu Zakład. W przedmiotowej sprawie obowiązek płatnika składek do zgłoszenia swoich zleceniobiorców do ubezpieczeń społecznych powstał w dwóch przypadkach z dniem [...] oraz z dniem [...], a zatem w myśl art. 36 ust. 4 ustawy winien być zrealizowany w terminie 7 dni. Oczywiste zatem jest, że Zakład winien był wydać decyzję w zakresie i trybie przewidzianym w art. 83 ustawy systemowej. Ponadto wnioskodawca podkreślał, iż stosownie do treści art. 123 ustawy systemowej, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniom znajduje art. 12 kpa, w myśl którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W ocenie wnioskodawcy nie wydanie decyzji stwierdzającej podleganie ubezpieczeniom lub zawierającej tego rodzaju ustalenie przez okres kilku lat uznać należy, jako rażące zaniedbanie organu rentowego, narażające ubezpieczonego na szkodę, ponieważ zaniechanie Zakładu pozbawia ubezpieczonego możliwości podjęcia kroków zmierzających do uniknięcia ujemnych skutków prawnych w przyszłości. Wnioskodawca powziął też wątpliwości, czy przepisy określające zakres podmiotowy obowiązkowych ubezpieczeń społecznych stanowić mogą podstawę decyzji organu rentowego, stwierdzającej podleganie ubezpieczeniom społecznym w sytuacji, gdy od powstania obowiązku ubezpieczenia minęło wiele lat, zaś w toku postępowania organ rentowy w ocenie płatnika, dopuścił się szeregu zaniechań, skutkujących w oczywiście negatywny sposób dla sytuacji ubezpieczonego. Do wniosku załączono między innymi kopię regulaminu społecznego użytkowania parkingu osiedlowego przy ul. A 2 w Ł. po zmianach z dnia 23 lutego 2012 r. Pismem z dnia 8 listopada 2012 r., płatnik został wezwany przez organ do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w terminie siedmiu dni od dnia odbioru pisma, poprzez wskazanie o jakiego rodzaju pomoc publiczną ubiega się występując z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Ponadto w treści przedmiotowego pisma zamieszczono informację o przesłankach umorzenia należności z tytułu składek wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.). Do pisma został załączony wykaz dokumentów umożliwiających ocenę spełnienia warunków przy ubieganiu się dłużnika o umorzenie należności z tytułu składek. W dniach 16 listopada 2012 r., 20 listopada 2012 r., 27 listopada 2012 r. oraz 7 grudnia 2012 r., wraz ze spisem wpłynęły następujące dokumenty: - oświadczenie zarządu, zgodnie z którym "A" działa w oparciu o regulamin społecznego użytkowania parkingu osiedlowego, nie jest stowarzyszeniem i nie jest zarejestrowany, parkingiem zarządzają społecznie stali użytkownicy w oparciu o umowę dzierżawną zawartą ze Spółdzielnią Mieszkaniową "B" za pośrednictwem ‘A", składki członkowskie pobierane są od wszystkich członków w miesięcznej wysokości 50,00 zł, jednakże mają wartość ruchomą i zależą od potrzeb wynikających z utrzymania parkingu, składki w całości wykorzystywane są na utrzymanie parkingu, druk - wskazanie rodzaju pomocy, o którą ubiega się płatnika z dnia 15 listopada 2012 r., zgodnie z którym "A" zwracając się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek występuje o pomoc de minimis, oświadczenie o stanie majątkowym płatnika składek, zgodnie z którym "A": prowadzi działalność od dnia [...], posiada zobowiązania wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie posiada wierzytelności, nie posiada innych praw majątkowych, nie posiada konta bankowego, posiada majątek ruchomy w postaci "budki dyżurnych", nie posiada nieruchomości, nie dysponuje żadnym majątkiem, natomiast składki członkowskie w całości przeznaczane są na utrzymanie parkingu przy ul. A 2. Obecnie wartość składki członkowskiej wynosi 50,00 zł i jest zmienna w zależności od potrzeb i każdorazowo ustalana jest na zebraniu użytkowników parkingu. Ponadto nadesłano druk - dane do analizy finansowej płatników prowadzących pełną rachunkowość, kopię aneksu nr [...] z dnia [...], do umowy zawartej w dniu [...], w Ł. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową "B", a "A" w Ł. przy ul. A 2, zgodnie z którym zmianie uległa opłata roczna za korzystanie z parkingu i od dnia 1 stycznia 2012 r. wynosi 3.396,56 zł, zaświadczenie z dnia 20 listopada 2012 r., wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-W., zgodnie z którym wg stanu na dzień 20 listopada 2012 r. nie ujawniono zaległości podatkowych "A", pismo z dnia 26 listopada 2012 r., w którym "A" informuje, iż nie dysponuje dokumentami rozliczeniowymi, w tym również listami płac za 1999 r., w związku z czym nie może ponownie złożyć dokumentów ZUS DRA za miesiące luty 1999 r., lipiec 1999 r. i sierpień 1999 r. oraz skorygować błędów w dokumentach za miesiące maj 1999 r., listopad 1999 r. i grudzień 1999 r., oświadczenie o wartości majątku firmowego, zobowiązań firmowych oraz terminowości uiszczania opłat przez nabywców. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że "A" dokonał zgłoszenia danych płatnika składek od dnia 1 stycznia 1999 r., "A" nie figuruje w Krajowym Rejestrze Sądowym, zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r., "A" został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez M. K. decyzją nr [...] z dnia [...], ZUS II Oddział w Ł. stwierdził, że M. K., z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia zawartej ze "A", podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 2 maja 2001 r. do 28 lutego 2009 r. oraz od 1 maja 2010 r. do nadal. Zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. "A" został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez T. I., decyzją nr [...] z dnia [...], ZUS II Oddział w Ł. stwierdził, że T. I., z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia zawartej ze "A", podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do nadal. Zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. "A" został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez J. M.. Decyzją nr [...] z dnia [...], ZUS II Oddział w Ł. stwierdził, że J. M., z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia zawartej ze "A", podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1 stycznia 2010 r. do nadal. Zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. "A" został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez H. S. Decyzją nr [...] z dnia [...], ZUS II Oddział w Ł. stwierdził, że H. S., z tytułu zatrudnia na podstawie umowy zlecenia zawartej ze "A", podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1marca 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. od 10 kwietnia 2012 r. do nadal. Zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. "A" został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniom społecznym przez S. O. Decyzją nr [...] z dnia [...], ZUS II Oddział w Ł. stwierdził, że S. O., z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia zawartej ze "A", podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 7 czerwca 2002 r. do 31 grudnia 2009 r. i od 1 stycznia 2012 r. do 31 maja 2012 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] odmówiono "A" umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 106.835,99 zł, w tym składek za okres od 09/2002 do 07/2012 w wysokości 50.571,99 zł oraz odsetek liczonych na dzień 29 października 2012r. w wysokości 56.264,00 zł. Wskazano, iż poza ww. zadłużeniem "A" posiada również do uregulowania należności z tytułu składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2006 r. do lipca 2012 r. w wysokości 192,45 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę do dnia zapłaty włącznie. W uzasadnieniu decyzji organ powołał brzmienie art. 28 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, na podstawie którego mogą być umarzane należności z tytułu składek za osoby będące płatnikami składek na własne ubezpieczenia (np. prowadzące działalność gospodarczą), i który nie ma zastosowania w przypadku Stowarzyszenia. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2003r. Nr 60, póz. 535 ze zm.); nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749), nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, jest oczywiste, ze w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ wskazał, że "A" nie posiada wpisu do rejestru stowarzyszeń, prowadzi działalność od dnia [...], natomiast zgłoszenia obowiązku opłacania składek dokonał od dnia [...]. Podstawę działalności stanowi Regulamin społecznego użytkowania parkingu osiedlowego przy ul. A 2 w Ł. Przedmiotem działalności jest świadczenie usług wobec członków Spółdzielni Mieszkaniowej "B". Zgodnie ze złożonym oświadczeniem "A" nie posiada nieruchomości a jedynym składnikiem majątku jest "budka dyżurnych" znajdująca się na terenie parkingu osiedlowego. Zgodnie z przedstawionym Regulaminem społecznego użytkowania parkingu osiedlowego przy ul. . 2 w Ł., "A" utrzymuje się ze składek wnoszonych przez stałych użytkowników parkingu, które aktualnie wynoszą 50,00 zł miesięcznie. W oparciu o przedstawione dokumenty księgowe tj. bilans, rachunek wyników za lata 2010 i 2011 oraz druk danych do analizy przedsiębiorstw prowadzących pełną rachunkowość, organ uznał, że "A" w 2010 r. i 2012 r. osiągnął zyski, odpowiednio w wysokości 511,44 zł oraz 1.452,08 zł Wnioskodawca nie posiada zobowiązań długoterminowych, nie posiada wierzytelności ani żadnych innych praw majątkowych. Ponadto zgodnie ze złożonym oświadczeniem "A" nie odnotował rosnącej straty, spadku obrotów czy też zmniejszenia się przepływu środków finansowych. Zakład wskazał, iż w jego ocenie "A" nadal prowadzi działalność, z której uzyskuje przychody i zyski, nie odnotowuje spadku obrotów, jak też nie zmniejsza się przepływ środków finansowych. Zwrócono również uwagę, że w stosunku do "A" nie prowadzono postępowań egzekucyjnego, mającego na celu wyegzekwowanie należności z tytułu składek, w związku z czym żaden uprawniony organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności ze względu na brak majątku. W świetle powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do zawartych we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek zarzutów, bezpośrednio dotyczących trybu i zasadności wydania przez Zakład w dniu 14 września 2012 r., decyzji dotyczących osób ubezpieczonych stwierdzono, że "A" miał możliwość wystąpienia zgodnie z art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z odwołaniem do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi w terminie miesiąca od dnia doręczenia w/w decyzji, z którego to uprawnienia wnioskodawca nie skorzystał. W związku z czym stwierdzono, iż "A" uznał rozstrzygniecie dotychczasowego stanu faktycznego jak i prawnego spraw zakończonych wydaniem w/w decyzji. Ponadto w przedmiotowej sprawie "A" dokonał zgłoszeń osób ubezpieczonych, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc państwową jednostką organizacyjną, w przypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy stanu faktycznego. W związku z czym dopiero szczegółowa analiza wszystkich dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych zaewidencjonowanych w systemie informatycznym ZUS, zarówno na koncie płatnika składek, jak i na kontach ubezpieczonych, dokonana przez Zakład ujawniła błędne zgłoszenia do ubezpieczeń. W związku z powyższym Zakład poinformował "A" o wszczęciu postępowań w sprawie podlegania ubezpieczeniom oraz o możliwości składania wniosków, dowodów i wyjaśnień oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Z powyższego wynikało, iż Zakład nie wydał decyzji w oparciu o art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ), jak postuluje Wnioskodawca, tj. bez przeprowadzenia postępowania w sprawie, w trakcie którego strony miały zapewnioną możliwość udziału w czynnościach. Ponadto wskazano, że wydanie decyzji stwierdzających podleganie ubezpieczeniom nie jest działaniem na szkodę ubezpieczonych a wręcz przeciwnie. Wydanie decyzji i stwierdzenie podlegania ubezpieczeniom społecznym niesie za sobą korzyści dla osoby ubezpieczonej związane z przyszłymi świadczeniami z ubezpieczeń społecznych. Wskazano również, że z tytułu prowadzonej działalności "A" uzyskuje przychody i zyski, nie odnotowuje spadku obrotów jak też nie zmniejsza się przepływ jego środków finansowych, w stosunku do płatnika, nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, ubezpieczenia mają solidarny charakter, z których wynika konieczność finansowania obecnych i przyszłych składek wszystkich świadczeniobiorców. Zakład obok interesu strony ma obowiązek uwzględnienia także interesu publicznego, który można rozumieć jako zapewnienie wpływu należnych składek i odsetek za zwłokę do funduszy, którymi zarządza Zakład, w tym do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wypłacane są świadczenia dla uprawnionej, szerokiej grupy społecznej, co z kolei może oznaczać, że interes administrowanych funduszy winien być stawiany wyżej niż interes wnioskodawcy. Organ zajął stanowisko, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w chwili obecnej byłoby przedwczesne, tym samym naruszałoby interes publiczny. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2013 r. "A" wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany oświadczył, iż z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi m.in. gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wnioskodawca oświadczył, iż "A" jest stowarzyszeniem zwykłym, które z mocy ustawy prawo o stowarzyszeniach ma ograniczone pole działania, a w szczególności możliwości finansowe. Stowarzyszenie zwykłe nie może prowadzić działalności gospodarczej oraz przyjmować darowizn i spadków, otrzymywać dotacji i korzystać z ofiarności publicznej. Środki na swoją działalność uzyskuje ze składek członkowskich. Zobowiązany wskazał, iż stowarzyszenie nie dysponuje żadnym majątkiem, a składki członkowskie są w całości przeznaczone na utrzymanie parkingu przy ul. A 2 w Ł. Nadmieniono, iż ewentualna egzekucja nie doprowadzi do odzyskania należności, a koszty mogą doprowadzić do przekroczenia wydatków egzekucyjnych. Zobowiązany podniósł fakt, iż w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano, że ewentualne wszczęcie egzekucji przeciwko stowarzyszeniu skutkowałoby ściągnięciem chociażby części należności. Stwierdził również, iż zgromadzony przez Zakład materiał dowodowy oraz poczynione ustalenia dawały podstawę do umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności z tej przyczyny, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ wydał decyzję z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzje z dnia [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, iż w stosunku do płatnika nie znajduje zastosowania art. 28 ust.3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ramach przeprowadzonego postępowania ustalono bowiem, iż "A" prowadzi działalność gospodarczą. Wskazano również, iż w stosunku do "A" nie znalazły zastosowania przesłanki określone w punktach 5-6 ustawy systemowej. Jednocześnie organ nadmienił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jeszcze przed wdrożeniem przymusowego dochodzenia należności, w ramach posiadanych uprawnień organu egzekucyjnego przysługujących Dyrektorowi Oddziału, ustala majątek i jeśli zaistnieje możliwość zastosowania któregokolwiek ze środków egzekucyjnych wymienionych w art. 19 par. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, przystępuje do wystawienia tytułów wykonawczych i sporządzenia zawiadomień o zajęciu wierzytelności. W pierwszej kolejności zatem podejmowane są czynności zmierzające do ściągnięcia zadłużenia w ramach uprawnień organu egzekucyjnego - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ewentualna zmiana organu egzekucyjnego nastąpić może, bądź to w sytuacji zbiegu egzekucji administracyjnych lub sądowo - administracyjnych do danego środka, bądź w przypadku bezskutecznej egzekucji ze składników majątkowych wymienionych w cytowanym wyżej przepisie. Wówczas uzasadnione jest przekazanie egzekucji do organu egzekucyjnego dysponującego znacznie szerszym katalogiem możliwych do zastosowania środków egzekucyjnych - naczelnika urzędu skarbowego, ewentualnie w przypadku zbiegu – organu wskazanego w stosownym orzeczeniu sądu. Wtedy dopiero miałyby szansę zaistnieć okoliczne wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy systemowej. Wyczerpanie możliwości dochodzenia należności z tytułu składek przez Dyrektora Oddziału Zakładu jako organu egzekucyjnego w ramach możliwych, określonych enumeratywnie środków egzekucyjnych, nie uprawnia do stwierdzenia braku majątku, z którego można wywodzić skutki w postaci całkowitej nieściągalności, dający możliwość umorzenia należności. Dopiero z orzeczenia naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego można ewentualnie wywodzić taki skutek. Nieuprawniona i przedwczesna byłaby więc wypowiedź, że w sprawie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności zaległych składek w rozumieniu art. 28 ust pkt 5-6 ustawy. Organ wskazał, iż ustalony ponownie stan faktyczny prowadzi do tożsamych wniosków, jakie legły u podstaw decyzji z dnia 28 grudnia 2012 r. W ocenie organu "A" mógłby przystąpić do spłaty zadłużenia w układzie ratalny dostosowanym do jego możliwości finansowych, co może oznaczać, że spłata zadłużenia wobec ZUS w dłuższym okresie czasu byłaby możliwa. Na powyższą decyzję "A" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w ustaleniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż w stosunku do skarżącego nie występuje całkowita nieściągalność składek w sytuacji, gdy faktyczna sytuacja materialna skarżącego odpowiada stanowi hipotetycznemu opisanemu we wskazanych powyżej normach prawnych a w szczególności ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że: - skarżący jako stowarzyszenie zwykłe nie może prowadzić działalności gospodarczej a zatem nie może generować dochodów, które dawałyby szansę na zaspokojenie roszczeń organu rentowego; - skarżący nie ma majątku, z którego można byłoby egzekwować należności, czy uzyskać kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne; - w stosunku do skarżącego nie istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej; Tym samym odmowa umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem oraz została oparta na dowolnym, arbitralnym uznaniu administracyjnym. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia i uzasadnienia, pomimo obowiązku wynikającego z ww przepisów występowania w stanie faktycznym sprawy przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. pomimo, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że: - skarżący nie posiada nieruchomości, a jedynym składnikiem majątku jest budka dyżurnych znajdująca się na terenie parkingu osiedlowego; - skarżący jako stowarzyszenie zwykłe nie może prowadzić działalności gospodarczej i utrzymuje się miesięcznie jedynie ze składek wnoszonych przez użytkowników parkingu, które aktualnie wynoszą 50 zł miesięcznie, - skarżący nie posiada wierzytelności ani innych praw majątkowych. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 270 z 2012r,) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 2 Kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga status prawny strony skarżącej oraz ustalenie czy posiada ona zdolność sądową w rozumieniu art.25 § 3 p.p.s.a. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że "A" został utworzony w [...] a jedynym dokumentem regulującym jego działanie jest regulamin społecznego użytkowania parkingu osiedlowego przyl. A 2 w Ł. oraz sprawozdania z zebrań ogólnych użytkowników parkingu (pismo procesowe k.36-37 akt sądowych). Analiza wymienionego regulaminu wskazuje, że "A" zajmuje się administrowaniem parkingu osiedlowego. W okresie kiedy został utworzony SZP obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. nr 94 poz.808 z późn. zm.) które rozróżniało dwa rodzaje stowarzyszeń a mianowicie stowarzyszenie zwykłe i stowarzyszenie zarejestrowane. Pierwsze z tych stowarzyszeń mogło założyć co najmniej 3 osoby i były one zobowiązane dokonać pisemnego zgłoszenia w powiatowej władzy administracji ogólnej. W przypadku stowarzyszenia zarejestrowanego to mogło je utworzyć co najmniej 15 osób, posiadało ono osobowość prawną i powinno ono dokonać zgłoszenia powiatowej władzy administracji ogólnej. Jak wynika z treści pisma procesowego z dnia 5 sierpnia 2013r. utworzenie "A" nie zostało zgłoszone do żadnego organu administracji. Od dnia 10 kwietnia 1989r. obowiązuje ustawa z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.855 z późn. zm.), które przewiduje możliwość utworzenia stowarzyszenia zwykłego będącego uproszczoną formą stowarzyszenia (art.40-43). O utworzeniu takiego stowarzyszenia jego założyciele są zobowiązani powiadomić na piśmie właściwy organ nadzoru (tzn. wojewodę lub starostę). W okresie obowiązywania ustawy z 10 kwietnia 1989r. "A" także nie został zgłoszony na piśmie właściwemu organowi nadzoru. Analiza zebranego materiału dowodowego oraz przepisów regulujących działalność stowarzyszeń wskazuje, że "A" posiada własny regulamin i jest stowarzyszeniem nie posiadającym osobowości prawnej ani nie zgłoszonym do żadnego organu administracji. Zgodnie z treścią art.25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z wymienionego przepisu wynika, że zdolność sądową mają także jednostki nie posiadające osobowości prawnej o ile między innymi obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość nałożenia na nie obowiązków a także stwierdzenia wobec nich obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że "A" zatrudniał różne osoby na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z treścią art.4 pkt2 a.) ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 205 z 2009r. poz. 1585 z późn. zm.) płatnikami składek są między innymi jednostki organizacyjne pozostające z osobą fizyczną w stosunku prawnym uzasadniającym objęcie tej osoby ubezpieczeniami społecznymi. W myśl art.6 ust.1 pkt.4 w związku z art.12 wymienionej ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu podlegają między innymi osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie zaś z treścią art.16 ust.1 pkt 4, ust.16 wymienionej ustawy składki na ubezpieczeni finansują w równych częściach ubezpieczeni i płatnicy składek. "A" jako zleceniodawca miał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne zleceniobiorców. Skoro zatem obowiązujące przepisy prawne przewidują możliwość nałożenia na stronę skarżącą obowiązku płacenia składek to tym samym posiada ona zdolność sądową w rozumieniu art.25 § 3 p.p.s.a. Posiada zatem zdolność występowania przed sądem administracyjnym. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotem skargi jest decyzja ZUS odmawiająca umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od września 2002r. do lipca 2012r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych zwaną dalej s.u.s. Zgodnie z treścią art.28 ust.2 wymienionej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl art.28 ust.3 s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Przede wszystkim należy podnieść, że merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących czyli takich do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji gdy zobowiązania nie ma bo np. wygasło wskutek przedawnienia. W przypadku złożenia wniosku o umorzenie składek pierwszą czynnością organu rentowego jest zatem wyjaśnienie czy należności te istnieją czy też wygasły bo uległy przedawnieniu. W sytuacji gdyby okazało się, że część należności objętych wnioskiem strony uległa przedawnieniu to oznaczałoby, że zobowiązanie z tytułu składek w tym zakresie przestało istnieć i w tej części organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 K.p.a. Decyzja merytoryczna w przedmiocie wniosku strony winna być wydana tylko w odniesieniu do zobowiązania istniejącego czyli nie przedawnionego. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2006r. w spr. III SA/Wa 2425/06 (Lex nr 328643) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 3 kwietnia 2012r. w spr. III SA/Lu 98/12 (Lex nr 1139318). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie organ rentowy odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od września 2002r. do lipca 2012r. W wymienionym okresie zmieniały się przepisy dotyczące przedawnienia składek. Do dnia 31 grudnia 2002r. termin przedawnienia wynosił 5 lat zaś od dnia 1 stycznia 2003r. wydłużono go do 10 lat. Z dniem 1 lipca 2004r. wprowadzono zawieszenie biegu przedawnienia od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowanej należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony (art.24 ust.5b. s.u.s.) zaś od 20 sierpnia 2011r. przewidziano zawieszenie biegu przedawnienia w sytuacji gdy ZUS wydal decyzję ustalającą obowiązek podlegania ubezpieczeniu, od dnia wszczęcia postępowania do dnia w którym decyzja stała się prawomocna (art.24 ust.5f. s.u.s.). Natomiast od dnia 1 stycznia 2012r. skrócono termin przedawnienia do 5 lat (art.24 ust.4 s.u.s.). W okresie od września 2002r. do lipca 2012r. zmieniały się zatem w sposób istotny przepisy dotyczące przedawnienia. W rozpoznawanej sprawie organ rentowy nie wyjaśnił kwestii przedawnienia składek co do których strona wnosiła o ich umorzenie na podstawie art.28 ust.3 s.u.s. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji z [...] brak jest rozważań w tym zakresie. Nie wiadomo zatem czy i ewentualnie za jaki okres składki uległy przedawnieniu co oznaczałoby, że zobowiązanie za ten okres wygasło. Analiza akt administracyjnych wskazywałaby, że część należności z tytułu składek uległa już przedawnieniu, zwłaszcza dotyczy to 2002r. choć trzeba zaznaczyć, że nie wiadomo czy akta te są kompletne i czy zawierając wszystkie informacje pozwalając ustalić okresy zawieszenia lub przerwy biegu przedawnienia. Wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2013r. pełnomocnik ZUS wyjaśnił, że nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne lecz należy zauważyć, iż toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu pięciu zleceniodawców zakończone pięcioma decyzjami z dnia [...]. Nie wiadomo jednak czy decyzje te są ostateczne a jeżeli tak to od którego dnia. Nie można zatem ustalić dokładnie w jakim okresie bieg terminu przedawnienia został zawieszony. Po złożeniu przez stronę skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ rentowy winien przede wszystkim ustalić czy i ewentualnie za jaki okres składki uległy przedawnieniu. Należało zatem wyjaśnić kiedy stały się one wymagalne, w jakich okresach nastąpiła przerwa lub zawieszenie biegu przedawnienia a w razie ustalenia, że składki za konkretny okres przedawniły się należało umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Decyzja merytoryczna w przedmiocie wniosku strony winna zostać wydana jedynie w stosunku do składek nie przedawnionych. Organ rentowy jednak tego nie uczynił gdyż kwestia przedawnienia nie była w ogóle wyjaśniana. Oznacza to, że organ administracji nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art.7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. Dodać również należy, iż także strona winna wiedzieć za jaki okres składki na ubezpieczenie już się przedawniły a za jaki okres zobowiązanie z tego tytułu istnieje. Należy również zaznaczyć, że organ rentowy nie orzekł o całości żądania strony. Jak wynika z wniosku z dnia 29 października 2012r. "Aa wnosił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wynikające z pięciu decyzji z [...] czyli za okres od 1 kwietnia 2001r. do 14 września 2012r. Decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS umorzył należność z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek za okres od września 2002r. do lipca 2012r. Decyzją tą umorzono także postępowanie w części dotyczącej należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja ta stała się ostateczna. Do rozstrzygnięcia pozostało zatem jeszcze żądanie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika składek za okres od 1 kwietnia 2001r. do 14 października 2012r. oraz w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami w okresie od 1 kwietnia 2001r. do 31 sierpnia 2002r. Decyzją z dnia [...] nr [...] ZUS rozstrzygnął żądanie w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika składek za okres od września 2002r. do lipca 2012r. Nie zostało zatem jeszcze rozstrzygnięte żądanie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zarówno w części finansowanej przez płatnika składek jak i w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami składek za okres od 1 kwietnia 2001r. do 31 sierpnia 2002r. i od 1 sierpnia 2012r. do 14 września 2012r. Nie wiadomo dlaczego brak jest rozstrzygnięcia organu w przedmiocie żądania obejmującego te okresy. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ administracji nie wyjaśnił kwestii przedawnienia składek co do których strona wnosiła o ich umorzenie. Nie zostało zatem ustalone w jakim okresie zobowiązanie z tego tytułu istnieje a w jakim okresie ono wygasło. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 2 Kpa i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro kwestia ta nie została wyjaśniona to przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c.) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 3600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przede wszystkim ustalić za jaki okres zobowiązanie z tytułu składek istnieje a za jaki okres wygasło wskutek przedawnienia. W przypadku ustalenia, że należności z tytułu składek w części uległy przedawnieniu należy rozważyć możliwość umorzenia postępowania w tym zakresie. W pozostałym zakresie należy wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie biorąc pod uwagę zarzuty podnoszone przez stronę. Należy także wydać rozstrzygnięcie co do całości żądania strony, która wnosiła o umorzenie należności składek w okresie od 1 kwietnia 2001r. do 14 września 2012r. podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji nie rozstrzygnął o całym okresie wskazanym we wniosku strony. b.a.