III SA/Łd 650/12

Dnia 3 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant ref. staż. Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki Jawnej z siedzibą w O. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] nr[...] 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz A Spółki Jawnej z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 212 póz. 1263) oraz art. 138§1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 123 § 1, a także w związku z art. 225 k.p.a., postanowił utrzymać w mocy postanowienie stanowiące odmowę udostępnienia dokumentacji dotyczącej kontroli sanitarnej przeprowadzonej przez przedstawicieli PPIS w Z. w dniu [...] r. w piekarni PPH A "K." Sp. Jawna w O. W dniu , 29 lipca 2009 r. S. K., współwłaściciel w. w. przedsiębiorstwa, wniósł do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. zażalenie na odmowę udostępnienia całości akt sprawy - protokołu w, w. kontroli sanitarnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi l instancji udostępnienia skarżącemu całości akt sprawy, łącznie ze skargą imienną, w związku z którą przeprowadzono kontrolę w dniu [...] r. Strona powołała się na wyrok NSA z 8 września 1997 r. sygn. akt l SA/Ka 298/96, w myśl którego przedmiotem udostępnienia są akta sprawy, które obejmują całość materiałów będących w posiadaniu organu administracji. Do akt sprawy należą także anonimy, o ile zostały włączone do akt i miały wpływ na postępowanie. W ocenie strony organ tym bardziej winien udostępnić skargę imienną, na podstawie której wszczęto kontrolę w jej placówce. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2009 r. skarżący podniósł, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. odmawiając stronie udostępnienia całości akt sprawy był zobowiązany uczynić to w formie postanowienia w rozumieniu kpa. Stwierdził, iż organ l instancji załatwiając wniosek skarżącego w formie pisemnej odpowiedzi - bez formalnego określenia jej jako postanowienie naruszył przepisy postępowania administracyjnego i uniemożliwił stronie skorzystanie z przysługujących jej środków odwoławczych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 18 stycznia 2011 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. w związku z interwencją dotyczącą niewłaściwego stanu sanitarno - higienicznego w piekarni PPH E.L.S. K. Sp. Jawna w O., zgłoszoną telefonicznie w dniu 20 maja 2009 r., przeprowadzili kontrolę sanitarną interwencyjną w ww. zakładzie. W wyniku kontroli stwierdzono brak czystości i porządku w pomieszczeniach, brudny sprzęt produkcyjny, nieprawidłowe przechowywanie środków spożywczych nietrwałych mikrobiologicznie (poza urządzeniem chłodniczym), nieprawidłowe znakowanie pieczywa krojonego. W związku z powyższym wydano stosowne zalecenia pokontrolne, a wobec osoby winnej zaniedbań nałożono mandat karny. W dniu [...] r. postępowanie w sprawie zostało zakończone w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli sprawdzającej wykonania wszystkich zaleceń pokontrolnych. Protokoły kontroli sanitarnych Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r. spółka otrzymała w dniach [...] r. i [...] r. S. K. dwukrotnie zwracał się w piśmie z dnia [...] r. i [...] r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o udostępnienie protokołu w. w. kontroli. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. w pismach z dnia [...] r. i [...] r. poinformował skarżącego, iż oryginał protokołu kontroli sanitarnej spółka otrzymała w dniu [...] r., co zostało potwierdzone na kopii protokołu, znajdującego się w aktach sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. powiadomił również skarżącego, iż postępowanie w sprawie zostało zakończone, jednakże nie ma żadnych przeszkód, aby strona przejrzała ponownie akta sprawy w dowolnym terminie, w godzinach pracy PSSE w Z. Organ l instancji uprzedził jednakże, że nie zostaną udostępnione dane umożliwiające identyfikację osoby, która złożyła skargę z uwagi na ustawowy obowiązek ochrony danych osobowych. W dniu [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wydał postanowienie znak: [...], w którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia w przedmiocie zażalenia na postanowienie o odmowie udostępnienia całości akt sprawy, uznając, że pismo organu l instancji z dnia [...] r., nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 74 § 2 kpa. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 540/09, uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że pismo organu l instancji z dnia [...] r. jest faktycznie częściową odmową udostępnienia stronie akt w zakresie danych umożliwiających identyfikację osoby, która złożyła skargę, bowiem pismo to posiada niezbędne elementy dla uznania go za postanowienie w rozumieniu art. 74 § 2 kpa. Zażalenie na odmowę udostępnienia akt winno zatem zostać rozpoznane przez organ odwoławczy. W ocenie WSA w Łodzi przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Z. toczyło się postępowanie, którego przedmiotem była kontrola sanitarno - higieniczna przeprowadzona w dniu [...] r. w piekarni w O. ul R. [...] prowadzonej przez PPH A K. Sp. j. w O. do którego, zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym także art. 73 i 74 tego kodeksu. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K. miał prawo do przeglądania akt postępowania dotyczących kontroli pomieszczeń piekarni, jaka miała miejsce w dniu [...] r. Zdaniem Sądu pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] r. posiada wszystkie niezbędne elementy dla uznania go za postanowienie, gdyż zawiera oznaczenie organu, który je wydał, którym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. Jest skierowane do oznaczonego adresata - S. K. - wspólnika PPH E.L.S. K. Sp. j. w O. Zawiera rozstrzygnięcie w sprawie, jakim jest odmowa udostępnienia akt w zakresie danych osoby, która złożyła skargę. Jest również podpisane przez osobę upoważnioną do wydania postanowienia. Mimo więc, iż wymienione pismo nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 124 Kpa to należy je potraktować, jako postanowienie. Jednocześnie WSA zaznaczył, że w rozpoznawanej-sprawie sąd nie zajmował się kwestią czy odmowa udostępnienia danych personalnych osoby, która złożyła skargę była zasadna czy też niezasadna. Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania była ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia i ocena taka została przeprowadzona. Kwestia czy organ l instancji prawidłowo odmówił udostępnienia danych personalnych osoby, która wniosła skargę, nie była przedmiotem rozważań sądu w rozpoznawanej sprawie. W dniu 8 marca 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. II OSK 1014/10, oddalił skargę kasacyjną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. W uzasadnieniu wyroku NSA w pełni podzielił stanowisko Sądu l instancji dotyczące wykładni art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzając, że "nie ulega wątpliwości, w świetle sformułowania użytego w ustawie, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do wszelkich postępowań przed wymienionymi organami, a nie tylko do postępowań administracyjnych w sprawach administracyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a". Jednocześnie w zdaniu poprzednim NSA stwierdził, iż "poza sporem jest, że postępowanie nie dotyczyło sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a". NSA stwierdził także, iż "nie budzi wątpliwości stwierdzenie Sądu, że pismo z dnia [...] r. jest postanowieniem o częściowej odmowie udostępnienia akt w rozumieniu 74 § 2 k.p.a., które może być niewątpliwie uznane za równoważne ze stwierdzeniem, że postanowienie dotyczy odmowy udostępnienia części akt w postaci notatki z rozmowy telefonicznej z dnia 20 maja 2009 r. Notatka ta, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, została wymieniona w Protokole kontroli z dnia [...] r. jako jego załącznik (punkt III.2), a więc stanowiła część akt postępowania sprawdzającego". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uznał, że wyrok NSA rodzi wątpliwości, które powinny być usunięte w drodze wykładni tego wyroku, toteż wnioskiem z dnia 27 października 2011 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o dokonanie wykładni zmierzającej do usunięcia wątpliwości dotyczących zakresu powagi rzeczy osądzonej, a przede wszystkim skutków, jakie ten wyrok ma wywołać w zakresie przedmiotowej sprawy. PWIS w Ł. we wniosku o dokonanie wykładni wyroku podniósł, iż NSA nie wyjaśnił, jakie znaczenie przypisuje zwrotowi "w postępowaniu" (jaki jest jego zakres) użytemu w tym przepisie, ani o jakich "wszelkich postępowaniach" Sąd się wypowiedział, bowiem Sąd nie wyjaśnił czy mówiąc o "wszelkich postępowaniach" ma na myśli postępowania wymienione w pozostałych punktach art. 1 kpa (w tym przypadku mogłoby chodzić o pkt 4 tego przepisu) i w art. 2 kpa, czy też każdy przypadek, gdy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wykonując swoje statutowe zadania, zajmuje jakiekolwiek stanowisko wobec jakiegokolwiek podmiotu i w jakiejkolwiek sprawie nawet nie mającej charakteru sprawy administracyjnej oraz że Sąd nie wskazał czy w sprawach należących do zadań organów PIS a nie mających charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować jego przepisy w pełnym zakresie, czy tylko niektóre z nich i czy wprost czy tylko odpowiednio. Wobec powyższego PWIS w Ł. zawiesił postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia S. K. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1014/10, odmówił wykładni wyroku nie podzielając zdania PWIS w Ł., że wyrok, z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1014/10 budzi wątpliwości i wymaga wykładni. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., podjął zawieszone postępowanie. Następnie, w dniu [...] r. wydał zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu uznał pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] r., za postanowienie o częściowej odmowie udostępnienia akt, w rozumieniu art. 74 § 2 kpa. Rozpatrując zażalenie strony na powyższe postanowienie organu l instancji. PWIS w Ł. stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, bowiem PPIS w Z. zasadnie odmówił stronie udostępnienia danych osoby, która, zastrzegając sobie nieujawnianie jej danych osobowych, złożyła telefonicznie skargę na niewłaściwy stan sanitarno - higieniczny piekarni należącej do PPH E.L.S. K. Sp.j. Przeprowadzona w związku z tą skargą przez przedstawicieli PSSE w Z. kontrola sanitarna piekarni potwierdziła zasadność skargi. Strona podjęła usilne starania, aby uzyskać dostęp do danych osoby, która złożyła skargę, jednakże organ l instancji słusznie odmówił stronie ich ujawnienia. Organ wskazał, iż Państwowej Inspekcji Sanitarnej są ustawowo zobowiązane do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przez podmioty działające na rynku spożywczym, wymaganych warunków higieniczno - sanitarnych (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, póz. 914, ostatnia zmiana Dz. U. z 2011 r. Nr 122 póz. 696) i nadzór ten wykonywany jest nie tylko poprzez tzw. kontrole planowe, ale również w drodze tzw. kontroli interwencyjnych spowodowanych skargami obywateli. Inicjatywa obywateli w zakresie wskazywania miejsc, w których naruszane są wymagania higieniczno - sanitarne, jest dla organów Inspekcji cenna z punktu widzenia zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi, jakie te naruszenia mogą powodować. Toteż obywatel, który taką inicjatywę wykazuje musi mieć gwarancję, że złożenie skargi na niewłaściwe warunki higieniczno - sanitarne nie narazi go na jakikolwiek uszczerbek, jeżeli działał w granicach prawem przewidzianych. Taką gwarancję daje przepis art. 225 kpa, który w § 1 stanowi, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych, zaś w § 2 stanowi, że organy państwowe są obowiązane przeciwdziałać działaniom ograniczającym prawo do składania skargi lub wniosku. Przepis ten pozwala organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej odmówić ujawnienia nazwiska i innych danych osoby, która wniosła telefoniczną skargę na warunki higieniczno - sanitarne panujące w wymienionej wyżej piekarni, w celu ochrony tej osoby przed jakimkolwiek uszczerbkiem, którego mogłaby doznać na skutek ujawnienia jej danych osobowych. Za nieujawnianiem tych danych przemawia także prośba osoby skarżącej o ich nieujawnianie, a nadto okoliczność, że osoba ta składając skargę nie naruszyła prawa. Organ II instancji stwierdził, iż w interesie społecznym leży, aby obywatel nie obawiał się informowania organów administracji publicznej o zauważonych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu podmiotów gospodarczych, szczególnie tych nieprawidłowościach, które mogą zagrażać bezpieczeństwu zdrowotnemu obywateli, zatem anonimizacja danych osobowych osób interweniujących w takich sprawach jest uzasadniona. Na powyższe postanowienie S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznając, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania - art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez podstawy prawnej oraz błędne zastosowanie art. 225 k.p.a. Według skarżącego przepis art. 225 k.p.a. dotyczy ochrony osób zgłaszających interwencję, które działają w granicach dozwolonych prawem. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodzi podejrzenie, że osoba, która zgłosiła interwencję jako osoba prywatna wykorzystała wiadomości służbowe bądź zgłosiła interwencję "w ciemno", jako formę szykany za odmowę sponsorowania uroczystości "Dni O." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ar. 73 §1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Tego przepisu nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności, "tajne" lub "ściśle tajne" a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Uregulowania zawarte w tych przepisach ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem stronie przysługuje prawo ich przeglądania. Organ administracji publicznej może odmówić udostępnienia akt sprawy jedynie w przypadkach określonych w art. 74 § 1 k.p.a., to znaczy, gdy zawierają one informacje niejawne o klauzuli tajności, "tajne" lub "ściśle tajne". Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. nr 182, poz. 1228) informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "ściśle tajne" jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1. zagrozi niepodległości, suwerenności lub integralności terytorialnej Rzeczypospolitej Polskiej, 2. zagrozi bezpieczeństwu wewnętrznemu lub porządkowi konstytucyjnemu Rzeczypospolitej Polskiej, 3. zagrozi sojuszom lub pozycji międzynarodowej Rzeczypospolitej Polskiej, 4. osłabi gotowość obronną Rzeczypospolitej Polskiej, 5. doprowadzi lub może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy, lub pracowników służb odpowiedzialnych za realizację zadań wywiadu lub kontrwywiadu, którzy wykonują czynności operacyjno rozpoznawcze, jeżeli zagrozi to bezpieczeństwu wykonywanych czynności lub może doprowadzić do identyfikacji osób udzielających im pomocy w tym zakresie, 6. zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników, którzy wykonują czynności operacyjno rozpoznawcze lub osób udzielających im pomocy w tym zakresie, 7. zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu świadków koronnych lub osób dla nich najbliższych albo świadków, o których mowa w art. 184 § 1 k.p.k. lub osób dla nich najbliższych. Ustęp 2 tegoż artykułu określa, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1. uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, 2. pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi, 3. zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, 4. utrudni wykonywanie czynności operacyjno rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, 5. w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, 6. przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym powodem odmowy udostępnienia akt sprawy jest "ważny interes państwowy". Pojęcie to wymaga indywidualizacji i skonkretyzowania w każdym wypadku jego zastosowania przy rozpatrywaniu uprawnienia strony do wglądu do akt sprawy. Przy jego wykładni należy uwzględnić to, że w treści przepisu występuje ono w liczbie pojedynczej a wobec tego chodzi nie o wszystkie ważne interesy państwowe lecz o jeden konkretnie wskazany. Organ administracji publicznej jest obowiązany wskazać, ze względu na jaki konkretnie ważny interes państwowy wyłączył akta sprawy i dlaczego tak skonkretyzowany interes przemawiał za wyłączeniem tych akt (por. wyrok NSA z dnia 8 września 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 298/96, ONSA1999 nr 1, poz. 15). W rozpatrywanej sprawie organy I i II instancji w uzasadnieniach swoich postanowień nie wskazały przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia akt określonych w art. 74 §1 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Na marginesie należy dodać, że organ administracyjny powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), co do ochrony personaliów osoby udzielającej informacji. A. B.