III SA/Łd 656/18

Dnia 30 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w zakresie odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] nr [...] w zakresie odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników; 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], działając na podstawie art 83 ust 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. ż 2017 r. poz. 1778) – dalej "u.s.u.s." oraz na podstawie art. 131 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z 14 grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Wnioskiem z 15 listopada 2017 r. A.G. wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 1999 r. do czerwca 2004 r. w kwocie 72.600,35 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 161.116,00 zł; na ubezpieczenia zdrowotne za okres od października 1999 r. do listopada 2005 r. w kwocie 13.969,05 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 27.166,00 zł; na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 1999 r. do czerwca 2004 r. w kwocie 5.542,45 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 12.426,00 zł. 14 grudnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 15 listopada 2017 r. o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń społecznych w części finansowanej przez ubezpieczonych. 15 stycznia 2018 r. wpłynął wniosek, w którym A.G. zwrócił się prośbą do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczając, że wnosi o umorzenie wszelkich innych należności z wyłączeniem należności z tytułu składek to jest: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowych opłat w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Wnosił również o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji sprawy wynika, że w okresie, za który skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek, zatrudniał pracowników. W związku z tym, że nie zostały opłacone należne składki finansowane przez zatrudnionych pracowników, na koncie powstało zadłużenie. Organ wyjaśnił, że prowadząc działalność gospodarczą i zatrudniając pracowników, według obowiązujących przepisów, jako płatnik składek, skarżący miał ustawowy obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy w części finansowanej przez osoby ubezpieczone. Z uwagi na to, że nie wywiązał się z powyższego obowiązku, powstało zadłużenie. W dalszej kolejności Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że na podstawie art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i FGŚP w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek nie mogą być umarzane. Przytaczając treść art. 61 a § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z [...] prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 15 listopada 2017 r. o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, bowiem w świetle obowiązującego stanu prawnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia przedmiotowych składek na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. A.G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze podniósł, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnosił o umorzenie wszelkich innych należności z wyłączeniem należności z tytułu składek to jest: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowych opłat w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W niniejszej sprawie przeprowadzona przez sąd kontrola we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2017 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego w części. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 i art. 83 b ust.1 u.s.u.s. w sprawie umorzenia nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wskazać trzeba, że zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy powoływanej wyżej ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Jak stanowi art. 28 ust. 1 tej ustawy - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2 ustawy). Wskazać też należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania składek określa rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Jednocześnie, stosownie do art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wyłączenie zawarte w tym przepisie czyni prawnie niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (pracowników). W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalnym jest w ogóle badanie istnienia przesłanek ich umorzenia, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 powołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego z 31 lipca 2003 r. Składki te są bowiem finansowane przez samych pracowników, z których wynagrodzenia są one potrącane. Natomiast rolą pracodawcy w tym zakresie - jako płatnika - jest bezwzględny obowiązek pobrania z przysługującego ubezpieczonym wynagrodzenia należnej części składki, a następnie jej odprowadzenie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pracodawca jest jedynie pośrednikiem pomiędzy ubezpieczonym a Zakładem, który nie ma prawa zatrzymać, jak i rozporządzać składkami finansowanymi w części przez pracowników. Zatem rola, jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych, wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. Z tego względu w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że wniosek strony o umorzenie zaległych składek dotyczy składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej, przy czym w myśl art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Z powyższych względów należy uznać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, iż objęte wnioskiem z 15 listopada 2017 r. złożonym przez A.G. składki w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu, a w konsekwencji organ administracji, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w wyżej wymienionym zakresie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przesłankę odmowy wszczęcia postępowania na gruncie powyższego przepisu stanowi sytuacja, w której wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1228/08; WSA w Olsztynie z 4 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 551/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl.- dalej – "CBOSA"). Skoro zatem treść art. 30 u.s.u.s. w sposób wyraźny sprzeciwia się prowadzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia składek w oparciu o art. 28 tej ustawy w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, to prawidłowym jest w tym zakresie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niemniej jednak należy zauważyć, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się" jako wyjątek od zasady dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek należy intepretować w sposób ścisły, tj. tylko do wskazanych w tym przepisie należności wykluczone jest podjęcie jakiekolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć trzeba, że art. 30 ww. ustawy mówi tylko o składkach finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, podczas gdy art. 28 ust. 1, 2 i 3a mówią o należnościach z tytułu składek. Pojęcie "składki" nie może być utożsamiane z pojęciem "należności z tytułu składek", bowiem jest pojęciem szerszym, co potwierdza treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W ocenie Sądu zatem użycie przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s. terminu "należności" oznacza, że wszystkie elementy w nim wymienione, tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek (por. wyroki: NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1491/17 i z 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 679/08; WSA w Łodzi z 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 53/18 i z 16 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1090/16, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 9 us.u.s. odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne oraz dodatkowa opłata finansowane są w całości z własnych środków przez płatnika składek. Powyższe prowadzi do konkluzji, że inne należności z tytułu składek na ubezpieczenia, poza składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, obciążają wyłącznie pracodawcę i mogą podlegać umorzeniu na podstawie art. 28 u.s.u.s. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ, rozpatrując wniosek skarżącego z 15 listopada 2017 r. o umorzenie składek, zobligowany był rozpatrzyć ów wniosek w całości, tj. również w zakresie obejmującym odsetki za zwłokę od tych składek. Te bowiem należności oprócz samych składek zostały wskazane wprost w treści wniosku skarżącego. Tymczasem z zaskarżonej decyzji, zarówno z jej osnowy, jak i uzasadnienia, nie wynika jednoznacznie jakich należności z tytułu składek dotyczy decyzja. W osnowie decyzji wskazano, że organ utrzymuje decyzję własną z 14 grudnia 2017 r. w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie "sprawy umorzenia należności z tytułu składek". Wobec powyższego Sąd uznał, że odmowa wszczęcia postępowania z wniosku A.G, odnosi się zarówno do zaległych składek, jak i do należności w postaci odsetek za zwłokę od tych składek, które to nie są objęte regulacją art. 30 u.s.u.s. W tym miejscu podkreślić należy, że treść rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej powinna być zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowić swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Nakładając na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzując określone uprawnienia, powinna być sformułowana precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jednocześnie treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Rolą organu administracji jest wskazanie motywów jakimi kierowano się przy wydawaniu decyzji, które to motywy winny wynikać wprost z decyzji i umożliwiać dokonanie sądowi administracyjnemu kontroli prawidłowości podjętych przez organy działań (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 889/16; wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 270/16, dostępne w CBOSA). Należy również zaznaczyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponowił żądanie umorzenia pozostałych należności z tytułu składek, tj. kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowych opłat jednak na etapie ponownego rozpoznawania sprawy żądanie strony została po raz kolejny zignorowane przez organ. Organ odmawiając wszczęcia postępowania, nie rozpoznał merytorycznie wniosku skarżącego we wskazanym wyżej zakresie, do czego był zobowiązany. Naruszone zostały tym samym art. 61a § k.p.a. jak również art. 8 k.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania do organów. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 14 grudnia 2017 r. w części w jakiej odmawiają skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę wynikających z nieodprowadzonych składek w części finansowanej przez pracowników skarżącego wydane zostały z naruszeniem prawa, skutkującym ich częściowym uchyleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uwzględnił skargę w części dotyczącej odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. D.Cz.