III SA/Łd 717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w osobie: Sędziego NSA – Teresy Rutkowskiej po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania w zakresie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne postanawia odrzucić skargę R.A. III SA/Łd 717/12 Uzasadnienie Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. B. N. złożyła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo (skargę), w którym "zaskarżyła w całości procedurę postępowania ZUS w sprawie jej zobowiązań z tytułu niedopłaty składek ZUS za rok 2007, toczącego się od dnia 14 grudnia 2010 r. i nie rozstrzygniętego do dnia dzisiejszego". Skarżąca wniosła "o pomoc w sprawiedliwym zakończeniu toczącego się postępowania w ZUS" oraz zmianę wydanej decyzji i umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Precyzując zarzuty wobec ZUS skarżąca wskazała, że organ: 1) nie określił jednoznacznie zaległej należności głównej zarówno co do kwoty, jak i okresu którego dotyczy; 2) przedwcześnie skierował sprawę na drogę postępowania windykacyjnego do banku pomimo oświadczenia skarżącej o braku możliwości uregulowania tej należności; 3) skierował windykację w stosunku do wynagrodzenia S. N-S. 4) zażądał opłacenia kosztów postępowania windykacyjnego i uzależnił od tego rozpatrzenia jej wniosku dotyczącego warunków spłaty zadłużenia; 5) nie zastosował prawa umorzenia zadłużenia skarżącej pomimo dostarczenia w tym okresie ponad 50 dokumentów, w tym z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielaniu skarżącej pomocy materialnej i dwukrotnie składanego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym; 6) nie ustosunkował się do prośby o rozłożenie należności na raty, mimo trudnej sytuacji materialnej skarżacej; 7) przedłużał wielokrotne postępowania pomimo przestrzegania przez skarżącą wszystkich wyznaczanych terminów; 8) ponownie w dniu 12 lipca 2012 r. zajął wyłączone spod egzekucji postanowieniem ZUS wynagrodzenie S. N.-S. Z uzasadnienia skargi i załączonych akt administracyjnych wynika, że skarżąca w dniu 17 maja 2011 r. złożyła do ZUS wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Decyzją ostateczną z dnia [...] (znak [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności. Pismem z dnia 4 grudnia 2011 r. B. N. poinformowała ZUS, że nie skorzysta z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od tej decyzji. Pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. B. N. wniosła o rozłożenie należności na raty, dokonanie korekty należności głównej i umorzenie naliczonych odsetek. W związku z powyższym wezwano skarżącą ponownie do złożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, mimo iż wcześniej składała już takie oświadczenie, w sumie "około 50 dokumentów, które nie wystarczyły". Skarżąca zarzuca, że ZUS wymaga od niej składania kolejnych nowych dokumentów, zażądano też bezwarunkowego opłacenia kosztów egzekucyjnych, uzależniając od tego rozpatrzenie jej wniosku w sprawie rozłożenia należności na raty. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. ZUS I Oddział w Łodzi poinformował skarżącą, że jej wniosek o udzielenie ulgi przez rozłożenie na raty należności z tytułu składek pozostaje bez rozpatrzenia, bowiem w wypadku gdy przed wpływem wniosku o udzielenie ulgi w spłacie, prowadzona była egzekucja przez Dyrektora Oddziału będącego organem egzekucyjnym, dodatkowym warunkiem rozłożenia na raty należności z tytułu składek jest zapłata, rozłożenie na raty lub umorzenie kosztów egzekucyjnych. Ponieważ skarżąca nie opłaciła kosztów egzekucyjnych, jej wniosek o udzielenie ulgi pozostaje bez rozpatrzenia. Po uregulowaniu tych należności skarżąca może ponownie wystąpić z wnioskiem o udzielenie ulgi. Ponieważ wskazana skarga została złożona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Sąd przekazał ją organowi, którego dotyczyła, tj. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi, celem złożenia odpowiedzi na skargę (k. 22). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się merytorycznie do stawianych zarzutów (k. 26-27). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga, w ocenie Sądu, jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach – pkt 4a; akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Z treści przedmiotowej skargi wynika, że B. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając ogólnie "procedurę postępowania ZUS" w sprawie dotyczącej jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i niezakończenie go do dnia wniesienia skargi, w tym żądanie przedłożenia kolejnych dowodów i zaświadczeń. W związku z takim określeniem przez skarżącą przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego w tym przypadku, bowiem skarżąca jednoznacznie stwierdziła, że przedmiotem jej skargi nie jest decyzja ZUS odmawiająca jej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Rozpoznawanie zarzutów skargi poprzedzić należy analizą przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego dotyczących tych zagadnień. Jak wynika z wskazanych aktów prawnych, sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano co do zasady jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powołany przepis art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 k.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wobec powyższych regulacji zwraca uwagę przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż wśród wyszczególnionych w powyższym przepisie spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08 stwierdził, że nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (por. także postanowienie NSA z dnia z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych). Przechodząc do oceny zarzutów skargi zauważyć należy, że skarżąca w swoim piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. nie wskazała żadnego konkretnego rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji, postanowienia) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co do którego wnosiłaby o jego kontrolę przez sąd administracyjny. Z treści złożonej w niniejszej sprawie skargi wynika natomiast, iż skarżąca kwestionuje w istocie dość ogólnie określone działania ZUS, w tym związane z prowadzonym na jej wniosek (wnioski) postępowaniem w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przez rozłożenie tej należności na raty. Tak określony przedmiot skargi, jak wynika z powyższych rozważań, nie mieści się w katalogu działań administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Ponadto Sąd rozważył również, czy skarżone przez B. N. działania ZUS, w szczególności dotyczące zarzutu pozostawienia bez rozpoznania prośby o rozłożenie na raty wymaganych należności, można by uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej o rozłożenie należności na raty nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, wprawdzie akty lub czynności, o których mowa we wzmiankowanym przepisie nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, to zdaniem Sądu nie obejmują one jednak także tych spraw, dla załatwienia których ustawodawca przewidział formę umowy cywilnoprawnej. Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia układu ratalnego ma charakter cywilnoprawny, to, zdaniem Sądu, taki charakter mają również czynności z jej zawarciem związane (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt III SA 223/03). Tak więc odmowa zawarcia umowy o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek, czy pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania przez ZUS nie może być uznana za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej , w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż sprawa wywołana skargą B. N. na czynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych związane z prowadzonym postępowaniem w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy p.p.s.a. Odnosząc się końcowo do wniosku strony o zmianę wydanej przez ZUS decyzji i umorzenie należności, należy wyjaśnić, że Sąd nie jest w żadnym razie kolejną instancją w postępowaniu zainicjowanym przed organami administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Już z tych względów niemożliwe było uwzględnienie wniosku skargi o zmianę wydanej decyzji i umorzenie należności. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o charakterze merytorycznym. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. R.A.