III SA/Łd 732/07

Dnia 14 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi M.P. na czynności Zarządu Powiatu w B. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. A.R. III SA/Łd 732/07 UZASADNIENIE W dniu 19 września 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.P. na bezczynność Starostwa Powiatowego w B. Podnosząc, w pierwszej kolejności zarzut bezczynności organów administracji publicznej, w dalszej części skargi strona wyjaśniła, iż w dniu 9 lipca 2007r. skierowała do Rady Powiatu w B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodała, iż pomimo wezwania i upływu terminu 30 dni organ nie uchylił uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...], która narusza interes prawny skarżącego a w konsekwencji uzasadnia złożenie skargi do Sądu. Ostatecznie strona wniosła o interwencję w niniejszej sprawie niezależnie od terminu załatwienia sprawy na wypadek gdyby organ rozstrzygnął sprawę przed terminem wpływu skargi do Sądu. Wraz ze skargą wpłynęła odpowiedź na skargę, w której Starostwo Powiatowe w B. wniosło o oddalenie skargi na bezczynność organu. Uzasadniając złożony wniosek organ podniósł, iż zarzut bezczynności nie jest zasadny, ponieważ na sesji Rady Powiatu w dniu [...] Rada podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy uchylenia uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] w sprawie skargi M.P. na czynności Zarządu Powiatu w B. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego w byłym Zespole Szkół Rolniczych w W. Przedmiotowa uchwała z powodów organizacyjnych została wysłana do skarżącego dopiero w dniu 22 sierpnia 2007r. Z uwagi na niejednoznaczne określenie przedmiotu skargi zarządzeniem z dnia 21 września 2007r. skarżący został wezwany do sprecyzowania skargi przez wyjaśnienie, którego organu dotyczy skarga, czy Rady Powiatu w B. czy Zarządu Powiatu w B. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 27 września 2007r. strona wyjaśniła, iż w skardze z dnia 14 września 2007r. wnosiła o wszczęcie stosownego postępowania i interwencję odnośnie naruszenia prawa uchwałą Rady Powiatu w B. z dnia [...] Nr [...]. Przedmiotowa uchwała, zdaniem skarżącego, została podjęta wbrew ważnym normom prawnym tj. umowie najmu mieszkania zakładowego, dokumentów określających m.in. mieszkalny charakter budynku i lokalu stanowiącego przedmiot umowy najmu, jego samodzielności oraz przeznaczenia, nadto wbrew prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w B. z dnia [...] sygnatura sprawy [...]. Strona wyjaśniła, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kierowane było do Rady Powiatu w B. i ten organ został wskazany w uzasadnieniu skargi złożonej do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sądy administracyjne nie mogą i nie zastępują organów, co oznacza, że obowiązkiem sądu jest jedynie zbadanie legalności działania organów administracji publicznej. Nie są one władne orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie mają uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienie lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Na podstawie lektury akt niniejszej sprawy oraz pisma strony z dnia 27 września 2007r., w którym sprecyzowała swoje żądania, należy wywieść, iż przedmiotem badanej obecnie skargi jest uchwała Rady Powiatu w B. z dnia [...] Nr [...]. Akt ten wydany został po rozpoznaniu skargi skarżącego z dnia 23 stycznia 2007r. na czynności Zarządu Powiatu w B. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego w byłym Zespole Szkół Rolniczych w W. i rozstrzygał o uznaniu tej skargi za bezzasadną. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1980r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "Kpa". Z uwagi na fakt, iż sądy administracyjne uprawnione są do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej, która obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i czy tym samym może zostać poddany kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7 art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5 art. 3 §2, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporna uchwała nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować ją do kolejnej grupy określonej w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną cechą tych aktów jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza treści zaskarżonej uchwały na tle uregulowań wynikających z cytowanego przepisu art. 3 §2 p.p.s.a nie pozwoliła na zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do którejś z kategorii aktów prawnych w nim wymienionych. Przy rozpatrywaniu skargi Sąd doszedł również do przekonania, że jej rozpatrzenia nie uzasadnia też przepis § 3 art. 3 w świetle którego sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak bowiem zostało wskazane podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 229 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 229 pkt 4 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty jest rada powiatu. W art. 227 Kpa, ustawodawca doprecyzował, iż przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wniesiona przez skarżącego skarga z dnia 9 stycznia 2007r. wskazywała na krzywdzące, szkodliwe i niezgodne z prawem działania Zarządu Powiatu w B. w sprawie wykupu lokalu mieszkalnego zajmowanego (wynajmowanego) przez skarżącego. Skarga skierowana była do Prezesa Rady Ministrów, skąd została przekazana do rozpoznania Radzie Powiatu w B. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 229 pkt 4 Kpa Rada Powiatu w B. po rozpatrzeniu złożonej skargi podjęła w dniu [...] uchwałę uznającą skargę strony za bezzasadną. W uzasadnieniu wskazała na dotychczasowy przebieg sprawy oraz okoliczności i argumenty przemawiające za jej bezzasadnością. Zaskarżona uchwała została wydana w trybie i na zasadach określonych w Dziale VIII Kpa. jako wynik rozpatrzenia wniesionej skargi, zatem jako wynik postępowania skargowego zapoczątkowanego przez skarżącego. Postępowanie takie jest postępowaniem jednoinstancyjnym, o charakterze uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Przepisy prawa nie przewidują sądowej kontroli aktów i czynności podejmowanych w omawianym trybie. W niniejszej sprawie rozpoznanie wniesionej skargi przybrało formę uchwały, ponieważ w tej formie prawnej rada powiatu jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia i przedstawia stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie I SA/Łd 2668/00, które zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym (publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 54426) "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania". Uchwała wydana w trybie skargowym, jako wynik kończący tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wykształcone w tej materii orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie skargowe i akt kończący to postępowanie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygnatura akt III SAB 7/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kognicji tej nie podlega także ocena, czy organ prowadzący postępowanie skargowe załatwił skargę w zakreślonym w przepisach k.p.a. terminie, to znaczy czy w terminie udzielił odpowiedzi na tę skargę. Na tle przedmiotowej sprawy zwrócić trzeba uwagę na konsekwencje oddzielenia od siebie czynności postępowania skargowego od innych działań organów samorządu terytorialnego, dobitnie podkreślone w tezach postanowienia NSA z 15 stycznia 2001r., II SA/Wr 1704/00 (niepubl.): "Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym, a mając na uwadze fakt, iż art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) brzmi identycznie jak przepis art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym to orzeczenie powyższe znajduje zastosowanie również w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi na powyższe złożone przez stronę wezwanie z dnia 9 lipca 2007r. do usunięcia naruszenia prawa było w istocie bezzasadne i nie stanowi o możliwości rozpoznawania wniesionej skargi na podstawie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Reasumując treść pisma z dnia 9 stycznia 2007r. skierowanego do Prezesa Rady Ministrów , przekazanego do rozpoznania Radzie Powiatu w B. determinowała sposób jego rozpatrzenia w trybie skargowym opisanym w Dziale VIII Kpa. Jeszcze raz należy powtórzyć, że postępowanie w tym trybie jest postępowaniem jednoinstancyjnym i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r. sygnatura akt II SAB/Wa 193/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu (publ. Lex Nr 165916). Z tych wszystkich względów na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu. A.R.