III SA/Łd 736/16

Dnia 28 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant, specjalista Dominika Janicka, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów wniesionych na postępowanie egzekucyjne 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia T.S. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-P. z dnia [...], nr [...] o uznaniu zarzutu na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadniony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1, art. 34 § 1, § 4 i § 5, art. 17 § 1, art. 18, ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm.), dalej u.p.e.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 31 marca 2015r. Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. wystawił wobec T.S. tytuł wykonawczy Nr [...], obejmujący należności z tytułu czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który przekazał do Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-P. celem przymusowego wykonania objętego nim obowiązku. W dniu 17 czerwca 2015r. organ egzekucyjny na podstawie ww. tytułu wykonawczego skierował do Ax. S.A. w S. zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego doręczono zobowiązanemu w dniu 29 czerwca 2015r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności przedmiotowe zawiadomienie doręczono w dniu 24 czerwca 2015r. Pismem z dnia 26 czerwca 2015r. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował organ egzekucyjny, że istnieją przeszkody w prowadzeniu egzekucji spowodowane brakiem środków na rachunku firmowym oraz brakiem środków przekraczających kwotę wolną od zajęcia na| rachunku oszczędnościowym. W dniu 29 czerwca 2015r. T.S. na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zgłosił zarzut na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wnosząc o umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] wystawionego przez Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. wskazał, że kierując do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. nie podał wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Wskazał, że w zakresie zasadności nałożonych przez Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. opłat toczy się postępowanie sądowe. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. sygn. akt III SA/Łd 763/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 maja 2013r. w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych. Powyższy wyrok jest nieprawomocny. Od wyroku Prezydent Miasta Ł. złożył skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2015r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2015r. Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. uznał wniesiony zarzut za nieuzasadniony. Powyższe postanowienie jest ostateczne. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. uznał zarzut wniesiony na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadniony. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym podtrzymując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 31 marca 2015r. podniósł, że brak jest podstaw do dochodzenia należności objętych decyzją z dnia 4 października 2013r., ponieważ powstała nadpłata w kwocie 3 246,71 zł, która zgodnie z wnioskiem z dnia 15 stycznia 2014r. powinna być zaliczona na poczet ww. decyzji. Z uwagi natomiast na zaplanowany na dzień 2 grudnia 2015r. termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o wstrzymanie decyzji. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy wskazał, że zgłoszony przez stronę zarzut w oparciu o treść art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku powoduje, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. jest bezwzględnie związany stanowiskiem wierzyciela. Tym samym, skoro organ egzekucyjny uzyskał stanowisko wierzyciela zawarte w ostatecznym postanowieniu z dnia 8 lipca 2015r., w którym wierzyciel uznał zarzut za nieuzasadniony, to nie mógł wnikać w merytoryczną zasadność tego stanowiska. Wierzyciel wskazał, że tytuł wykonawczy z dnia 31 marca 2015r., Nr [...] obejmujący kwotę 1 707,00 zł został wystawiony przez Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 4 października 2013r., nr 62.2013, której przedmiotem było ustalenie opłaty w wysokości 2 347,00zł za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższej należności uregulowana została przez zobowiązanego kwota 640,00 zł, co oznacza, że do zapłaty pozostała kwota 1 707 zł, którą obejmuje wystawiony tytuł wykonawczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 4 października 2013r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. 4 października 2013r. uzyskała przymiot ostateczności i podlegała wykonaniu. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r., sygn. akt III SA/Łd 763/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 maja 2013r. w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych. Natomiast postanowieniem z dnia 12 maja 2015r. Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. odrzucił pozew Miasta Ł. przeciwko T.S. o ustalenie, że pomiędzy powodem a pozwanym istniał i istnieje stosunek zobowiązaniowy polegający na konieczności zapłaty przez pozwanego na rzecz powoda kwoty 44 493,50 zł z tytułu wykonanych przez powoda na rzecz pozwanego usług. Powyższe postanowienie jest nieprawomocne. Zdaniem organu wiążąca moc ostatecznego postanowienia wierzyciela odnosi się także do organu nadzoru nad organem egzekucyjnym. Organ ten nie może dokonywać merytorycznej oceny stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a., a ostateczne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela jest dla niego wiążące. Wiążący charakter stanowiska wierzyciela w odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku, determinuje zatem sposób rozpatrzenia tego zarzutu przez organ egzekucyjny i organ odwoławczy. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 § 3 u.p.e.a., w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Przedstawiona powyżej konstrukcja art. 59 § 3 u.p.e.a., oznacza pierwszeństwo zastosowania trybu z art. 34 § 4, o ile został on zainicjowany przez zobowiązanego. Zainicjowanie przez zobowiązanego postępowania w przedmiocie zarzutów i ewentualne ich uwzględnienie, a przez to umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. czyni bowiem bezprzedmiotowym wydanie postanowienia w tym samym zakresie w trybie art. 59. Odmowa uwzględnienia zarzutów jest zaś równoznaczna z odmową umorzenia postępowania egzekucyjnego i w tym wypadku organ nie wydaje odrębnego postanowienia na podstawie art. 59 u.p.e.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podtrzymując wniosek o umorzeniu postępowania na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 31 marca 2015r. wystawionego przez Ł. Ośrodek Geodezji w Ł. wskazał na brak podstaw do realizacji ww. tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącego spór o opłaty za czynności geodezyjne, którego dotyczy niniejsze postępowanie został rozstrzygnięty prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, którego wyroku Dyrektor Ł. Ośrodka Geodezji w Ł. nie respektuje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 512 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.- P. z dnia [...] w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 marca 2015r. dotyczącego należności z tytułu czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W literaturze prezentowany jest pogląd, że art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczy warunków zarówno dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak i dopuszczalności prowadzenia egzekucji, przy czym obie te przesłanki mają różne znaczenie. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, zalicza się: 1) istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej; 2) tytuł wykonawczy jest wystawiony przez uprawniony organ; 3) konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 4) osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów immunitetów dyplomatycznych (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, 2006, s. 133-134; zob. także W. Piątek, A. Skoczylas (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji, red. R. Hauser, A. Skoczylas, 2012, s. 204-206 i podana tam literatura; P. Ostojski, W. Piątek, Egzekucja administracyjna w administracji, 2014, s. 100-105). Norma wynikająca z cyt. powyżej art. 29 § 1 u.p.e.a. nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu, a umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wtedy, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady tego postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku późniejszej kontroli postępowania egzekucyjnego, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego. Należy jednak wskazać na wzajemne relacje pomiędzy art. 29 § 1 u.p.e.a., a unormowaniem wynikającym z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z dyspozycją art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Pojęcie "obowiązku", który "nie istniał" w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należy odnosić do tego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czyli obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Jakkolwiek organ egzekucyjny, w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, tym niemniej jednak jest on obowiązany do sprawdzenia, czy obowiązek ten istnieje. Podkreślić również należy, że art. 59 § 1 pkt 2, § 3 i 4 u.p.e.a. jest autonomiczną regulacją w zakresie umorzenia postępowania i organ egzekucyjny jest uprawniony samodzielnie badać, czy nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania ze wskazanej w tym przepisie przyczyny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010r., sygn. akt II FSK 2007/09, publ. LEX nr 596157). W rozpatrywanej sprawie wszczęcie egzekucji było niedopuszczalne, ponieważ w dacie wystawienia tytułu wykonawczego nie istniała czynność (decyzja ostateczna), z której wynikała wysokość dochodzonego w trybie egzekucyjnym zobowiązania. Natomiast wymagalność obowiązku (w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 in initio u.p.e.a.) oznacza istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od niej, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt III SA/Wa 1469/07, LEX nr 361255). Obowiązek jest wymagalny tak długo, jak długo istnieją podstawy prawne jego dochodzenia. Składają się na nie zarówno orzeczenie, z którego wynika wysokość zobowiązania (decyzja ostateczna lub opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności decyzja nieostateczna) oraz wydany w oparciu o to orzeczenie tytuł wykonawczy. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że tytuł wykonawczy o nr [...] obejmujący należności z tytułu czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został wystawiony w dniu 31 marca 2015r., podczas gdy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r., sygn. akt III SA/Łd 763/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 maja 2013r. w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych orzekając jednocześnie, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok był nieprawomocny w dacie wystawienia przedmiotowego tytułu wykonawczego. Od powyższego wyroku Prezydent Miasta Ł. złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 811/14 oddalił skargę kasacyjną. Wyeliminowanie z obrotu prawnego czynności Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 maja 2013r. w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych poprzez stwierdzenie jej bezskuteczności i orzeczenie, że czynność ta nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oznaczało, że nie istniała podstawa do wystawienia tytułu wykonawczego i w konsekwencji do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pojęcie "wykonalności" decyzji rozumiane jest w doktrynie i orzecznictwie szeroko i odnoszone jest także do jej skutków procesowych i materialnych (por. Kabat A. Komentarz do art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stan prawny: 2011-03-30; LEX 2011; wyrok NSA z 18.05.2011 r. II GSK 550/10, LEX nr 992413). Zatem stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżony akt lub czynność nie podlegają wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a. oznacza, że decyzja (czynność) ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję lub stwierdzający bezskuteczność czynności nie jest jeszcze prawomocny. Zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Rozstrzygnięcie, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Ze względu na ratio legis regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a., orzeczenie nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu oznacza, że zaskarżona decyzja (czynność) nie podlega wykonaniu i nie daje podstaw do egzekwowania obowiązku, którego dotyczy. Wykonanie tego obowiązku podlega wstrzymaniu. Powyższe oznaczało, że do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2013r., sygn. akt III SA/Łd 763/13 czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 maja 2013r. w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych nie mogła wywoływać skutków prawnych, wynikających z jej rozstrzygnięcia. Okoliczność tę organy egzekucyjne obowiązane były rozważyć i uwzględnić z urzędu. Badając dopuszczalność prowadzenia egzekucji organ ocenia bowiem, czy zachodzą przesłanki pozytywne do prowadzenia egzekucji oraz czy nie zachodzą okoliczności negatywne do prowadzenia egzekucji, o których mowa w art. 59 u.p.e.a. Sytuację, w której obowiązek wykonywany w trybie egzekucji wynika z decyzji (czynności) nie istniejącej w obrocie prawnym ocenić należy jako sytuację, w której zachodzi niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych (por. D. Jankowiak- "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" - Komentarz str.333 Wydanie I). Co do zasady, jeżeli w takiej sytuacji wydana zostanie nowa decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego, to wierzyciel będzie mógł dochodzić zaspokojenia w drodze egzekucji administracyjnej, ale już na podstawie nowego tytułu wykonawczego, uwzględniającego treść nowej decyzji. Reasumując sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem z chwilą wydania wyroku z dnia 18 grudnia 2013r. o stwierdzeniu bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Ł. z dnia 6 maja 2013r. w przedmiocie żądania uiszczenia opłat geodezyjnych i kartograficznych oraz orzeczenia, że czynność ta nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, pomimo jego nieprawomocności w dacie wystawienia tytułu wykonawczego przestało istnieć zobowiązanie w kwocie określonej zaskarżoną czynnością. Zaskarżona czynność nie podlegała wykonaniu i nie dawała podstaw do egzekwowania obowiązku, którego dotyczy. Skoro bowiem z obrotu prawnego wyeliminowano czynność określającą wysokość zobowiązania, to nie istniała podstawa do wystawienia tytułu wykonawczego i w konsekwencji do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organy administracji naruszyły art. 29 § 1 u.p.e.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. D.Cz.