III SA/Łd 741/07

Dnia 27 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant Referendarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za konieczne sprawowania bezpośredniej opieki przez poborowego uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku Nr [...] W dniu 3 sierpnia 2007 roku poborowy – P. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o uznanie konieczności sprawowania bezpośredniej opieki nad członkami rodziny. Do wniosku poborowy załączył szereg dokumentów w postaci orzeczeń lekarskich, mających na celu udokumentowanie stanu zdrowia rodziców i konieczność sprawowania nad nimi stałej opieki. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 39a w związku z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2006 roku w sprawie orzekania o konieczności sprawowania przez poborowego bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny (Dz.U. Nr 17, poz. 129), Prezydent Miasta Ł. orzekł o nie uznaniu konieczności sprawowania przez poborowego P. S. bezpośredniej opieki nad rodzicami T. i S. małż. S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), poborowemu na jego udokumentowany wniosek udziela się odroczenia zasadniczej służby wojskowej ze względu na konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny wspólnie z nim zamieszkałym, który został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji albo który ukończył siedemdziesiąty piąty rok życia, jeżeli nie ma innego pełnoletniego członka rodziny bliższego lub równego stopniem pokrewieństwa obowiązanego do sprawowania tej opieki. Organ I instancji wskazał, że nie jest spełniona jedna z przesłanek cytowanego przepisu, bowiem opieką nad rodzicami może zająć się zobowiązana do tego z uwagi na stopień pokrewieństwa, siostra wnioskodawcy. Od powyższej decyzji P. S. wniósł odwołanie, w którym opisując trudną sytuację życiową siostry, podkreślił, iż pomimo bliskiego miejsca zamieszkania rodziców nie jest ona w stanie sprawować opieki nad schorowanymi rodzicami. Wskazał, iż zarówno siostra, jak i jej mąż pracują zawodowo i wychowują w ciężkich warunkach lokalowych czwórkę małoletnich dzieci, z których jedno wymaga opieki specjalnej. Trudna natomiast sytuacja finansowa, w jakiej znajdują się rodzice (łączny dochód około 1.400 zł miesięcznie) nie pozwala na zatrudnienie opiekunki. Do odwołania skarżący załączył pisemne oświadczenie (wyjaśnienie) siostry o braku możliwości sprawowania opieki nad rodzicami. Decyzją z dnia [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 39 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) w związku z § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2006 roku w sprawie orzekania o konieczności sprawowania przez poborowego bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny (Dz.U. Nr 17, poz. 129). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, że rodzice poborowego są niezdolni do samodzielnej egzystencji, a zatem nie spełnione zostały przesłanki zawarte w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy. Odwołując się natomiast do treści § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, który stanowi, że jeżeli zachodzi konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji do wniosku poborowego o uznanie za sprawującego bezpośrednią opiekę dołącza się ostateczne orzeczenie o uznaniu osoby wymagającej opieki za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji wydane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Wojewoda [...] podkreślił, że w niniejszej sprawie poborowy nie dołączył do wniosku żadnych wskazanych powyżej dokumentów, które potwierdziłyby, że rodzice są całkowicie niezdolni do pracy i samodzielnej egzystencji. Wskazał, iż pełnoletnim członkiem rodziny obowiązanym do sprawowania opieki nad rodzicami jest siostra poborowego – M. G., zamieszkała blisko miejsca zameldowania rodziców, a przedstawione oświadczenie o jej trudnej sytuacji życiowej nie zwalnia jej z obowiązku sprawowania opieki nad rodzicami. Ponadto Wojewoda [...] podniósł, że ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie wynika, czy rodzice poborowego z powodu trudnej sytuacji życiowej (niepełnosprawność, długa i ciężka choroba) ubiegali się lub korzystają ze świadczeń pomocy społecznej przyznawanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, póz. 593 ze zm.). Organ podkreślił, iż skarżący może ubiegać się o udzielenie odroczenia zasadniczej służby wojskowej ze względu na ważne sprawy rodzinne, w szczególności związane z zaistnieniem trudnej sytuacji rodzinnej, która nie upoważnia do udzielenia poborowemu odroczenia z tytułu sprawowania bezpośredniej opieki nad członkami rodziny. W takim jednak wypadku zgodnie z art. 39 ust. 3 i 5 cytowanej ustawy odroczenia udziela się tylko jeden raz na okres od trzech do dwunastu miesięcy, a orzekanie o udzielaniu poborowym odroczeń zasadniczej służby wojskowej należy do wojskowych komendantów uzupełnień (art. 42 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S., ponownie opisując obszernie trudną sytuację życiową swoją i swojej rodziny, podkreślił, że ze względu na bardzo złe warunki lokalowe (brak bieżącej wody, kanalizacji i centralnego ogrzewania) i stan zdrowia rodziców nie są oni zdolni do wykonywania zwykłych codziennych czynności, a tym bardziej do samodzielnej egzystencji. Podkreślił, że sytuacja osobista siostry uniemożliwia jej sprawowanie opieki na rodzicami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę do ich uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o nie uznaniu konieczności sprawowania przez poborowego P. S. bezpośredniej opieki nad rodzicami – T. i S. małż. S. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2006 roku w sprawie orzekania o konieczności sprawowania przez poborowego bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny (Dz. U. Nr 17, poz. 129). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, odroczenia zasadniczej służby wojskowej udziela się poborowemu na jego udokumentowany wniosek ze względu na konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny wspólnie z nim zamieszkałym, który nie ukończył szesnastego roku życia lub został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji albo który ukończył siedemdziesiąty piąty rok życia, jeżeli nie ma innego pełnoletniego członka rodziny bliższego lub równego stopniem pokrewieństwa obowiązanego do sprawowania opieki, albo ze względu na obowiązek sprawowania opieki wynikającej z prawomocnego orzeczenia sądu – na czas sprawowania tej opieki, z zastrzeżeniem ust. 4. W myśl zaś § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie orzekania o konieczności sprawowania przez poborowego bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny, jeżeli zachodzi konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji do wniosku poborowego o uznanie za sprawującego bezpośrednią opiekę nad członkiem rodziny dołącza się odpowiednio do okoliczności sprawy: a) ostateczne orzeczenie o uznaniu osoby wymagającej opieki za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji wydane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) (...), b) oświadczenie woli osoby wymagającej bezpośredniej opieki o konieczności sprawowania tej opieki, jeżeli osoba ta posiada pełną zdolność do czynności prawnych, c) oświadczenie poborowego zawierające wyszczególnienie członków rodziny osoby, wobec której zachodzi konieczność sprawowania bezpośredniej opieki przez poborowego, bliższych lub równych poborowemu stopniem pokrewieństwa wobec tej osoby, w tym imię i nazwisko, stopień pokrewieństwa w stosunku do osoby wymagającej opieki, datę urodzenia oraz adres zamieszkania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji podnieść również należy, że obowiązek sprawowania opieki nad członkiem rodziny stanowiący podstawę udzielenia poborowemu odroczenia służby wojskowej ma charakter obowiązku alimentacyjnego i kryteria w tym przedmiocie winny być rozpatrywane w oparciu o przesłanki wynikające z art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Niemniej jednak kolejność określonych w tym przepisie zobowiązanych do opieki należy oceniać przy uwzględnieniu ich sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, miejsca zamieszkania i innych warunków koniecznych do sprawowania tej opieki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Rz 1025/06). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje natomiast, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w tej materii postępowania dowodowego, dlatego też przedwczesna jest ocena i stwierdzenie, że obowiązek sprawowania opieki nad schorowanymi rodzicami spoczywa na siostrze skarżącego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżący – P. S. zamieszkuje wspólnie z rodzicami – T. i S. małż. S. Ojciec skarżącego jest inwalidą III grupy, a matka do osiągnięcia wieku emerytalnego otrzymuje emeryturę. Z załączonej do wniosku dokumentacji medycznej wynika natomiast, że rodzice skarżącego to osoby schorowane (niepełnosprawność, długa i ciężka choroba), wymagające stałej opieki i niezdolne do samodzielnej egzystencji w warunkach lokalowych, w których zamieszkują (brak bieżącej wody, kanalizacji i centralnego ogrzewania). Żona skarżącego natomiast ze względu na problemy lokalowe mieszka osobno z matką, babcią i siostrą, która spodziewa się dziecka. Siostra skarżącego – M. G. pomimo, że zamieszkuje blisko miejsca zameldowania rodziców, pracuje zawodowo i wychowuje w ciężkich warunkach lokalowych czwórkę małoletnich dzieci, w tym jedno dziecko wymagające specjalnej opieki. Orzekając w niniejszej sprawie organy przyjęły więc, że członkiem rodziny obowiązanym do sprawowania opieki nad rodzicami jest siostra poborowego – M. G., zamieszkała blisko miejsca zameldowania rodziców. Pomijając zupełnie przedstawione przez siostrę skarżącego oświadczenie o jej trudnej sytuacji życiowej i ograniczając się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że "trudna sytuacja życiowa siostry skarżącego nie zwalnia jej z obowiązku sprawowania opieki nad rodzicami", a poborowy – P. S. nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów, o których mowa § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie orzekania o konieczności sprawowania przez poborowego bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny, które potwierdziłyby, że rodzice są całkowicie niezdolni do pracy i samodzielnej egzystencji. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W myśl bowiem art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich czynności koniecznych do należytego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 k.p.a. oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające naruszyły wskazane powyżej zasady postępowania, a naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie przesłuchał skarżącego oraz jego siostry co do ich rzeczywistej sytuacji rodzinnej, materialnej i zarobkowej, opierając jedynie na wniosku o uznanie konieczności sprawowania bezpośredniej opieki nad członkiem rodziny i załączonych do niego dokumentów. Rozpatrując odwołanie organ II instancji nie odniósł się (nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego) do załączonego oświadczenia siostry skarżącego o jej sytuacji życiowej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że trudna sytuacja życiowa nie zwalnia z obowiązku sprawowania opieki nad rodzicami. Stwierdzając natomiast w aktach sprawy brak dokumentów, o których mowa w § 2 ust. 4 pkt 2 cytowanego rozporządzenia organ administracji zobowiązany był wezwać stronę do uzupełnienia wniosku i złożenia dodatkowych dowodów na poparcie jej twierdzeń, koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy organ ocenia złożony wniosek jako niekompletny, winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a, wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem, w aktach niniejszej sprawy nie ma dowodu, potwierdzającego wezwanie skarżącego do przedłożenia dokumentów, na których brak powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Istotne jest również zdaniem Sądu, iż w rozpoznawanej sprawie uzasadnienia faktyczne i prawne decyzji organu I i II instancji różnią się zasadniczo między sobą, co do przesłanek powodujących odmowę uznania za konieczne sprawowania bezpośredniej opieki przez poborowego. Z orzeczenia Prezydenta Miasta Ł. jasno wynika, iż przyczyną wydania decyzji odmownej, był fakt, iż poborowy ma siostrę, która jest zobowiązana do sprawowania opieki nad rodzicami. Organ wymienił dokumenty załączone przez skarżącego do wniosku i nie zaznaczył, że są one niekompletne lub niewystarczające do uznania, iż rodzice poborowego są osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Natomiast, z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, iż powodem podjętego rozstrzygnięcia jest brak dokumentów potwierdzających, że rodzice poborowego są niezdolni do samodzielnej egzystencji. Skoro jednak, skarżący nie był wzywany do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan zdrowia rodziców, innych niż te które załączył do wniosku, jak również organ I instancji w uzasadnianiu swojej decyzji nie zarzucił skarżącemu, iż nie wykazał by rodzice byli niezdolni do samodzielnej egzystencji, to na etapie postępowania odwoławczego niedopuszczalnym jest uznanie tej okoliczności za nieudowodnioną, w dodatku bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Reasumując powyższe rozważania należy zatem podnieść, że orzekając ponownie w niniejszej sprawie organy administracji zobowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zapewniając stronie czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. organy administracji zobowiązane są do wnikliwego ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinnej skarżącego i jego siostry, uwzględniając przy tym stan zdrowia całej rodziny, miejsce zamieszkania, warunki lokalowe oraz miejsce pracy i czas pracy. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organy powinny w szczególności ustalić, czy stan zdrowia matki poborowego, mimo braku orzeczenia o niepełnosprawności pozwala jej na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem i czy sytuacja rodzinna siostry skarżącego (czwórka małoletnich dzieci, w tym jedno dziecko wymagające specjalnej opieki, trudne warunki lokalowe, czas i miejsce zatrudnienia) umożliwia jej sprawowanie stałej opieki nad schorowanymi rodzicami. W przypadku uznania przez organ, iż wniosek poborowego jest niekompletny, winien przed wydaniem rozstrzygnięcia wezwać skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane uchybienia prawa procesowego, które uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. a.ł.