III SA/Łd 761/12

Dnia 30 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. A. kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. Burmistrz Miasta T. odmówił T. G. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 15 marca 2012 r. skarżący wystąpił z wnioskiem w sprawie ujawnienia danych: nazwisk właścicieli, wielkości powierzchni dla działek T., ul. [...] i [...] obręb [...] od roku 1950(51) do roku 1979. Wnioskodawca określił, że dane te stanowią podstawę rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym. Burmistrz podkreślił, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast dostęp jest ograniczony do danych dotyczących właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części oraz jego miejsca zamieszkania lub siedziby. Zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt. 3 ustawy, dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 1, 2 i art. 51, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wydaje na żądanie: - właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu; - podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu; - innych podmiotów, niż wymienione w pkt. 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Organ uznał, iż T. G. nie wykazał się interesem prawnym uprawniającym go do uzyskania żądanych informacji zawierających dane osobowe właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w T. Wykazanie się interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym polega na wskazaniu przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, a taki przepis nie został przez stronę wskazany. W zażaleniu z dnia 2 kwietnia 2012 r. T. G. ponownie wniósł o ujawnienie danych dotyczących: nazwisk właścicieli, wielkości powierzchni dla działek T., ul. [...] i [...], obręb [...] od roku 1950(51) do roku 1979 oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając wniesione zażalenie wskazał, że: 1/ postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami T., ulica [...] (dz. [...]) i nr [...] (dz. [...]) wszczęte w dniu 26.04.2010 r. do tej pory nie zostało zakończone; 2/ brak jest akt miasta T. w archiwach państwowych od roku 1950(51); 3/ brak jest danych dotyczących ww. nieruchomości lub jest niechęć ich ujawnienia przez Urząd Miasta T; 4/ brak zapisów w rejestrze gruntów z 1968 r. dla lat: 1968-1977/78; 5/ właściciel posiada prawo do wglądu i poprawiania danych dotyczących swojej osoby i własności; 6/ zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 270 i 271 Kk, co należy sprawdzić. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 217 i 219, a także art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. nr 98. poz. 1071 ze zm.), art. 7b i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taki stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany podjęciem (lub zaniechaniem) przez organ określonej czynności lub wydaniem określonego rozstrzygnięcia, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes oparty o przepisy proceduralnoprawne ma charakter faktyczny, a nie prawny (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06). W ocenie organu, T. G., nie przedstawił dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż na dzień obecny jest on właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w T., a zatem nie wykazał swojego interesu prawnego do otrzymania zaświadczenia dot. ww. nieruchomości o jakie wnosił. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał wobec powyższego, że organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze do Sądu, T. G. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 220 § 1 w zw. z pkt 1 k.p.a. oraz § 44 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczeń tyczących się położenia i innych danych jego własnej działki i działki sąsiadującej oraz odmowę uznania istnienia oczywistego interesu prawnego po stronie skarżącego wobec toczącego się procesu o rozgraniczenie obu działek. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie jego wniosku o wydanie zaświadczenia wskazującego nazwiska właścicieli, wielkość powierzchni dla działek T., ul. [...] numery [...] i [...] od roku 1950 do roku 1979. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W dniu 29 listopada 2012 r. do Sądu wpłynęły pisma procesowe pełnomocnika skarżącego oraz skarżącego, popierające skargę i przedstawiające dodatkową argumentację, świadczącą w ocenie strony, o konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają bowiem w żaden sposób legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 lipca 2012 r., albowiem wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez T. G. we wniosku z dnia 15 marca 2012 r., nie miało podstaw w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217 - 219 K.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie (w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 K.p.a.), gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają trafność poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innym technikami (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2006, s. 820). Nadto, orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności, odnoszące się do stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Sądy zgodnie stwierdzają, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079; podobnie wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń stwierdza, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia - wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. II OSK 36/05, ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339. Jak stwierdza Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych zaświadczenia, zrozumiałe jest, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku przez skarżącego nie mogło być uwzględnione. Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta T. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia zawierającego dane w zakresie: nazwisk właścicieli, wielkości powierzchni dla działek T., ul. [...] i [...] obręb [...] od roku 1950(51) do roku 1979. Wnioskodawca określił, że dane te będą stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego, zasadnie nie zostało uwzględnione przez organy, albowiem takie zaświadczenie, jakiego żądał skarżący, nie odpowiada wymogom określonym przepisami art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Przedmiotem zaświadczenia nie jest bowiem w tym przypadku potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez organ gminy ewidencji, czy rejestrów. Zaświadczenie, którego żądał skarżący nie mogło zatem być wydane, jako potwierdzenie niespornych faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Jak stwierdza sam skarżący, chciał on, aby zaświadczenie przyczyniło się do rozstrzygnięcia sporu granicznego toczącego się pomiędzy nim, a właścicielami działki przy ul. [...] w T. Jednakże, co wcześniej wyjaśniono, jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Zaświadczenie jest bowiem oświadczeniem wiedzy, natomiast kwestia przebiegu granic pomiędzy działkami wymaga rozstrzygnięcia organu w formie aktu administracyjnego, czyli oświadczenia woli. Okoliczności, na które zwraca uwagę skarżący w zażaleniu, a dotyczące błędnych oznaczeń ksiąg wieczystych nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, nie mogą być ocenione i wyeliminowane w drodze zaświadczenia, które potwierdzać winno jedynie okoliczności (fakty albo stan prawny) niesporne. Ponadto, w postępowaniu wieczystoksięgowym jedynym sposobem obalenia domniemania wynikającego z konkretnego wpisu do księgi wieczystej jest uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - w trybie przewidzianym w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Dodatkowo zauważyć warto, iż żądanie skarżącego obejmowało sporządzenie przez Burmistrza Miasta T. wykazu zmian danych ewidencyjnych dla działek T., ul. [...] i [...] obręb [...] od roku 1950(51) do roku 1979, w celu przedłożenia tego wykazu w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym obu nieruchomości. Kluczowe znaczenie ma zatem treść przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o (1) gruntach – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzi grunt, (2) budynkach – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, i (3) lokalach – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Nadto, w myśl 20 ust. 2 cytowanej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się te grunty i budynki lub ich części, (2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób, wskazanych w pkt 1, (3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków, oraz (4) wartość nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 24 ust. 1, 2 i 4 powołanej ustawy, informacje z art. 20 ust. 1 tejże ustawy składają na operat ewidencyjny i mają charakter jawny; każdy co do zasady może żądać udostępnienia zawartych tam danych. Wedle z kolei art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy, informacje te udostępniane są w formie (1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, (2) wyrysów z mapy ewidencyjnej, (3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, (4) odpowiednich plików komputerowych bądź też (5) usług o jakich mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76 poz. 489 ze zm.). W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że na gruncie powoływanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ I instancji nie był zobowiązany do posiadania wykazu zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowych nieruchomości w zakresie prowadzonej przez siebie ewidencji. Takie informacje nie są bowiem wprost objęte zakresem art. 20 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, a zatem Burmistrz Miasta T. musiałby je dopiero wytworzyć, w szczególności przez poddanie analizie zapisów figurujących w księgach wieczystych i ustalenie ich podstawy. Wskazane działania wykraczają jednak poza zakres art. 218 § 1 k.p.a., wobec czego organy administracji publicznej mogły zasadnie odmówić sporządzenia żądanego przez skarżącego dokumentu. Żaden przepis powołanej ustawy nie formułuje bowiem wobec organu ewidencyjnego obowiązku sporządzenia wykazów synchronizacyjnych w zakresie danych dotyczących oznaczonej nieruchomości we własnym zakresie lub na wniosek innego podmiotu. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., III RN 51/02, OSNP 2004, nr 8, poz. 132, w którym wskazano, że sporządzenie wykazu synchronizacyjnego stanowi, w świetle art. 42 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, geodezyjną czynność techniczną, którą można zlecić podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, posiadającemu uprawnienia do samodzielnego wykonywania funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W tej kwestii trzeba też podkreślić, że obowiązek wydania wyciągu zmian danych ewidencyjnych ciążyłby w świetle powołanego przepisu na Burmistrzu Miasta T., gdyby taki wykaz znajdował się już w jego dyspozycji, co jednak, jak wynika z załączonej korespondencji pomiędzy stroną a organem (k. 1 akt adm.), nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż rejestry dla miasta T. utworzono w roku 1968. Należy przy tym zaznaczyć, iż fakt nieposiadania takich informacji przez organ I instancji nie był w istocie kwestionowany przez skarżącego, co wynika chociażby z jego zażalenia z dnia 2 kwietnia 2012 r. Reasumując stwierdzić należy, iż forma zaświadczenia, którego wydania skarżący żądał dla załatwienia swojej sprawy, nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania. Dodać ponadto należy, iż Sąd podziela również stanowisko organów, iż w zakresie domagania się przez T. G. danych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w T., która nie stanowi jego własności, skarżący nie wykazał istnienia konkretnego interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia. Za taki nie można bowiem uznać toczącego się postępowania rozgraniczeniowego z osobą, której dane dotyczą. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje zatem jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny, niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego istotną cechą jest także realność /aktualność/. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości /zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl/. W rozpatrywanej sprawie skarżący ma bezspornie interes w uzyskaniu informacji w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do nieruchomości sąsiedniej, ale jest to jednak interes faktyczny, a nie interes prawny z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Interes ten nie może być więc traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania zaświadczenia, odnoszącego się do danych osobowych właścicieli działki, co do której skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości wynagrodzenia przyznanego ustanowionemu w sprawie adwokatowi z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). ak