III SA/Łd 762/12

Dnia 30 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 roku sprawy ze skargi T. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. B. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. A. kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. T. G. wystąpił do Burmistrza Miasta T. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że: "działka nr 2 wg planu podziału gruntów z 17.04.1955 r. sporządzonego przez biegłego sądowego inż. J. E., który to plan stanowi integralną część prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Ł., Wydział Cywilny z 27.10.1958 r., jest położona w T. przy ul. [...] i przylega zachodnią granicą do działki nr 1 wg ww. planu inż. E., obecnie noszącej nr ewidencyjny 71, położonej w T. obręb [...] przy ul. [...]. Wnioskodawca zaznaczył przy tym, iż zaświadczenie jest mu potrzebne do celów sądowych z przeznaczeniem do wpisu do ksiąg wieczystych. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r. znak: [...] Burmistrz Miasta T. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że: 1/ zgodnie z danymi zawartymi w rejestrze gruntów T. G. jest właścicielem działki nr ew. [...] przy ul. [...] w T. obręb [...], jednostka ewidencyjna T. Nieruchomość przy ul. [...] działka nr [...] i [...] nie jest własnością wnioskodawcy; 2/ na podstawie najstarszych posiadanych przez tut. urząd rejestrów gruntów - tom X założony w 1968 r. - w pozycji 863 figuruje działka nr [...], której odpowiada działka nr ew. 7[...] a w TOMIE XIII w poz. 1094 figuruje działka nr [...] , której odpowiada działka nr [...] przy ul. [...], przy czym działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] w 2004 r. Numerów działek 1 i 2 , o których pisze T. G. w rejestrach nie ma; 3/ dla nieruchomości przy ul. [...], numery [...] zostały nadane 21 października 1987 r. W zawiadomieniach o nadaniu numeracji dla nieruchomości przy ul. [...] wskazany jest nr ewidencyjny działki [...], a dla nieruchomości przy ul. [...] nr ewidencyjny działki [...]; 4/ w żadnych posiadanych przez urząd rejestrach i wykazach nie figurują działki o nr 1 i 2 wraz z innymi danymi, które pozwoliły by jednoznacznie stwierdzić, iż działki o obecnych nr ewidencyjnych [...] przy ul. [...] oraz [...] i [...] przy ul. [...] odpowiadają działkom nr 1 i 2 wskazanym przez T. G.; 5/ zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Burmistrz Miasta T. stwierdził ponadto, iż zgodnie z art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, tymczasem skarżący nie będąc właścicielem nieruchomości przy ul. [...], nie wykazał swojego interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia dot. ww nieruchomości. W zażaleniu T. G. wskazał, iż zaświadczenie o wnioskowanej treści jest konieczne do aktualizacji danych wg. prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Ł. z 27.10.1958 r. sygn. [...], którego integralną część stanowi plan inż. E. Podkreślił, iż w przypadku odmowy wydania zaświadczenia służącego do sprostowania oznaczenia ksiąg wieczystych, Burmistrz Miasta T. winien sam sprostować oznaczenia ksiąg wieczystych z tytułu prowadzonego rozgraniczenia wszczętego 26.04.2010 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 217 i 219, a także art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. nr 98. poz. 1071 ze zm.), art. 7b i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taki stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany podjęciem (lub zaniechaniem) przez organ określonej czynności lub wydaniem określonego rozstrzygnięcia, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes oparty o przepisy proceduralnoprawne ma charakter faktyczny, a nie prawny (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06). W ocenie organu, T. G., nie będąc właścicielem nieruchomości przy ul. [...], nie wykazał swojego interesu prawnego do otrzymania zaświadczenia dot. ww. nieruchomości o jakie wnosił. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zatem, że organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W skardze do Sądu, T. G. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę art. 217 § 2 k.p.a. w związku z § 44 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia, że działka nr 2 wg planu podziału gruntów sporządzonego przez biegłego sądowego inż. J. E., który to plan stanowi integralną część prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Ł. Wydział Cywilny z 27.10.1958 r., jest położona w T. przy ul. [...] i przylega do zachodniej granicy działki nr [...] ww. planu E., obecnie noszącej nr ewidencyjny [...], położonej w T. obręb [...] przy ul. [...]. Wniósł o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, z tym, aby do opisanego postanowienia Sądu Powiatowego dodać jego sygnaturę: [...]. Podkreślił, iż między wskazanymi wyżej działkami wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe, a celem złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, było użycie tego zaświadczenia w toku rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W dniu 29 listopada 2012 r. do Sądu wpłynęły pisma procesowe pełnomocnika skarżącego oraz skarżącego, popierające skargę i przedstawiające dodatkową argumentację, świadczącą w ocenie strony, o konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają bowiem w żaden sposób legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 lipca 2012 r., albowiem wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez T. G. we wniosku z dnia 16 grudnia 2011 r., nie miało podstaw w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217 - 219 K.p.a., stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie (w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 K.p.a.), gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają trafność poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innym technikami (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2006, s. 820). Nadto, orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności, odnoszące się do stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Sądy zgodnie stwierdzają, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079; podobnie wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń stwierdza, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia - wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. II OSK 36/05, ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339. Jak stwierdza Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych zaświadczenia, zrozumiałe jest, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku przez skarżącego nie mogło być uwzględnione. Skarżący wystąpił o wydanie przez Burmistrza Miasta T. zaświadczenia o treści: "działka nr 2 wg planu podziału gruntów z 17.04.1955 r. sporządzonego przez biegłego sądowego inż. J. E., który to plan stanowi integralną część prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego w Ł., Wydział Cywilny z 27.10.1958 r., jest położona w T. przy ul. [...] i przylega zachodnią granicą do działki nr 1 wg ww. planu inż. E., obecnie noszącej nr ewidencyjny [...], położonej w T. obręb [...] przy ul. [...], w związku z wszczętym przez ten organ w dniu 25 kwietnia 2010 r. postępowaniem rozgraniczeniowym, obejmującym działki położone w T. przy ul. [...] i nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia skargi, otrzymane zaświadczenie skarżący zamierzał wykorzystać w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym w celu wykazania, że działka o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] w T., której jest właścicielem, odpowiada działce nr 1 wg planu inż. E. z roku 1955 oraz do skorygowania błędnych, w jego ocenie, oznaczeń ksiąg wieczystych nieruchomości. Z ustaleń dokonanych przez organ administracji wynika tymczasem, iż plan inż. E., na który powołuje się skarżący, nie został nigdy włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a działki o nr 1 i 2 nie figurują w rejestrach posiadanych przez Urząd Miasta T., co powoduje brak możliwości potwierdzenia, iż działki o obecnych numerach ewidencyjnych nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] i [...] przy ul. [...] odpowiadają działkom nr 1 i nr 2 wskazanym we wniosku przez T. G. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego, zasadnie nie zostało uwzględnione przez organy, albowiem takie zaświadczenie, jakiego żądał skarżący, nie odpowiada wymogom określonym przepisami art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Przedmiotem zaświadczenia nie jest bowiem w tym przypadku potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez organ gminy ewidencji, czy rejestrów - skoro brak jest w tych rejestrach danych dotyczących działki o nr 1 i nr 2, których potwierdzenia domaga się strona. Zaświadczenie, którego żądał skarżący nie mogło zatem być wydane, jako potwierdzenie niespornych faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Jak stwierdza sam skarżący, chciał on, aby zaświadczenie przyczyniło się do rozstrzygnięcia sporu granicznego toczącego się pomiędzy nim, a właścicielami działki przy ul. [...] w T. Jednakże, co wcześniej wyjaśniono, jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Zaświadczenie jest bowiem oświadczeniem wiedzy, natomiast spór co do skutków prawnych postanowienia Sądu Powiatowego w Ł, Wydział Cywilny z 27.10.1958 r. oraz załączonego do tego postanowienia planu inż. J. E. wymaga rozstrzygnięcia organu w formie aktu administracyjnego, czyli oświadczenia woli. Okoliczności, na które zwraca uwagę skarżący, a dotyczące błędnych oznaczeń ksiąg wieczystych nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, nie mogą być ocenione i wyeliminowane w drodze zaświadczenia, które potwierdzać winno jedynie okoliczności (fakty albo stan prawny) niesporne. Ponadto, w postępowaniu wieczystoksięgowym jedynym sposobem obalenia domniemania wynikającego z konkretnego wpisu do księgi wieczystej jest uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - w trybie przewidzianym w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.). Reasumując stwierdzić należy, iż forma zaświadczenia, którego wydania skarżący żądał dla załatwienia swojej sprawy, nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania. Dodać ponadto trzeba, iż Sąd podziela również stanowisko organów, iż w zakresie domagania się przez T. G. danych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w T., która nie stanowi jego własności, skarżący nie wykazał istnienia konkretnego interesu prawnego, uzasadniającego wydanie zaświadczenia. Za taki nie można bowiem uznać toczącego się postępowania rozgraniczeniowego z osobą, której dane dotyczą. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje zatem jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny, niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego istotną cechą jest także realność /aktualność/. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości /zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl/. W rozpatrywanej sprawie skarżący ma bezspornie interes w uzyskaniu informacji w zakresie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków co do nieruchomości sąsiedniej, ale jest to jednak interes faktyczny, a nie interes prawny z punktu widzenia przepisów procedury administracyjnej oraz ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Interes ten nie może być więc traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wysokości wynagrodzenia przyznanego ustanowionemu w sprawie adwokatowi z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). ak