III SA/Łd 776/12

Dnia 7 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 roku sprawy ze skargi H. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej - astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]znak [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, póz. 851, ostatnia zmiana Dz. U. z 2011 r. Nr 63, poz. 322), art. 2351 i 2352 Kodeksu pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ostatnia zmiana Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 432) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) oraz art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję nr [...]z dnia [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u H. D. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny: Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r. - sygn. akt III SA/Łd 297/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] z dnia [...] znak: [...] Sąd uznał, iż organ administracji II instancji rozpoznając odwołanie H. D. od decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak [...] naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa oraz oparł swoje rozstrzygniecie na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych. Tymczasem zgodnie z § 10 tego rozporządzenia postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej nie stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 3 września 2002 r.), powinno być prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie ustalił, kiedy faktycznie rozpoczęło się postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej skarżącej. Sąd zalecił, aby na etapie postępowania administracyjnego organ wyjaśnił także okoliczność dołączenia do akt sprawy dwóch Decyzji organu I instancji, uznających brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej astmy oskrzelowej, bowiem obok decyzji z dnia [...] będącej przedmiotem rozpoznania PWIS w Ł., w aktach znajduje się również decyzja z dnia [...] Jak zauważył Sąd, z analizy akt sprawy wynikało, że w dniu 5. marca 2002 r. lekarz medycyny S. W. wystawił skierowanie dla H. D. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o konsultację w celu diagnostyki astmy oskrzelowej. Ponadto, w dniu 23 września 2002 r. Klinika Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. wystawiła Kartę Informacyjną Leczenia Klinicznego H. D. w okresie od 16 do 23 września 2002 r. Daty zawarte w tych dokumentach, zdaniem Sądu, wskazywały na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Należało zatem wyjaśnić, czy skierowanie lekarza S. W. oznaczone datą 5 marca 2002 r. było początkiem działań w celu rozpoznania choroby. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej u skarżącej zostało wszczęte w związku ze skierowaniem wystawionym w dniu 5 marca 2002 r., przez lekarza medycyny S. W. ze Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej Medycyny Pracy w S. (skierowanie to zostało przywołane w orzeczeniu WOMP w Ł. Nr [...]z dnia [...]), zatem postępowanie w sprawie choroby zawodowej rozpoczęło się przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia i powinno być prowadzone na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów w sprawie chorób zawodowych, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Odnośnie obecności w aktach sprawy dwóch decyzji I instancji PWIS w Ł. stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. w oparciu o orzeczenie lekarskie nr [...] Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] uzyskane po ponownych badaniach specjalistycznych skarżącej wskutek złożonego przez nią wniosku o ponowne badanie, wydał po raz wtóry w dniu [...]decyzję nr [...]znak: [...]o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego oraz dodatkowo alergicznego nieżytu nosa pochodzenia zawodowego. W związku z tymi ustaleniami PWIS w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...]uchylił w całości decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak: [...] i nie stwierdził choroby zawodowej astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego wymienionej pod poz. 3 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Na decyzję PWIS w Ł. z dnia [...]H. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który po rozpatrzeniu skargi, wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 529/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że organ odwoławczy stwierdziwszy, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niewłaściwe rozporządzenie dotyczące chorób zawodowych powinien uchylić tę decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa i wskazać organowi I instancji właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Tymczasem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, co do istoty sprawy, opierając swoje orzeczenie na innych przepisach prawa materialnego niż zastosowane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Decyzja wydana w powyższy sposób naruszała zasadę dwuinstancyjności postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zmiana bowiem podstawy materialno - prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Także decyzja organu odwoławczego w pozostałym zakresie, to jest stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] PPiS w Ł. z dnia [...] zdaniem Sądu zapadła z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) gdyż wydana została z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, przewidujący stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdy tymczasem decyzja nr [...]z dnia [...] PPIS w Ł. nie była ostateczna, bowiem strona wniosła od niej odwołanie, które nie zostało do dnia 23 kwietnia 2003 r. rozpoznane przez organ administracji II instancji. Ponadto, zdaniem Sądu, przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej mimo braku podstaw do prowadzenia postępowania. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej PWiS w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o błędnie przyjętą podstawę materialno - prawną, choć powinna zostać oparta na przepisach poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 10 listopada 1983 r. i mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 5 czerwca 2009 r. III SA/Łd 529/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpoznania Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Ł. Od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła odwołanie. W uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, iż skarżąca jest niewątpliwie osobą schorowaną, jednak uznając się za skrzywdzoną niekorzystną dla siebie decyzją, odwołując się, kwestionuje rozpoznania lekarskie dokumentowane w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach medycznych l - go i II - go stopnia. Opisuje schorzenia i wykonywane czynności na stanowisku piekarza przez ponad 31 lat pracy oraz stawia wniosek, że przyczyną wszystkich schorzeń była ciężka praca w piekarni. W ocenie organu chodzi o dolegliwości układu oddechowego i narządu ruchu (zmiany w obrębie kręgosłupa). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. zaskarżoną decyzję nr [...]z dnia [...] nie uznającą u skarżącej choroby zawodowej astmy oskrzelowej, wydał w oparciu o informacje o przebiegu pracy zawodowej, gdzie uwzględnione zostało występowanie narażenia zawodowego na pyły mąki oraz o orzeczenia lekarskie specjalistycznych uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostek orzeczniczych tj. WOMP i IMP w Ł., gdzie stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Do stwierdzenia choroby zawodowej - astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego - konieczne jest rozpoznanie schorzenia układu oddechowego o charakterystycznych cechach klinicznych oraz potwierdzenie, że schorzenie to spowodowane zostało działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (w tym przypadku alergenami mąki), a w przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały spełnione. H. D. została poddana dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych jednostkach orzeczniczych tj. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych oraz w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W wyniku przeprowadzonych badań skarżąca uzyskała orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej astmy oskrzelowej. Orzeczenie WOMP nr [...]z dnia [...] we wnioskach podaje informację o wykonanych badaniach specjalistycznych alergologicznych, które nie potwierdziły uczulenia na alergeny środowiska pracy - na mąki różnego rodzaju. Wyniki tych badań oraz analiza narażenia zawodowego, a także przebieg schorzenia układu oddechowego nie dały podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii astmy oskrzelowej. Również Klinika Chorób Zawodowych IMP w orzeczeniu lekarskim [...]z dnia [...] przedstawia zbieżną opinię, potwierdzając wynik ujemny przeprowadzonych testów zarówno dla alergenów mąk jak i alergenów pospolitych. Inne specjalistyczne badania lekarskie ukierunkowane na określenie zawodowego schorzenia u H. D. (badanie spirometryczne, wziewna próba prowokacyjna z histaminą, wziewna próba prowokacyjna mąkami, reakcja alergiczna zmian komórkowych w badaniu popłuczyn nosa) również wypadły ujemnie, co nie pozwoliło na kliniczne rozpoznanie astmy oskrzelowej zawodowej. Należy tu podkreślić, że uzasadnienie powyższego orzeczenia IMP zawiera także informację o identycznym zestawie badań specjalistycznych przeprowadzonych w tym samym celu w ramach konsultacji dla WOMP, które odbyły się w Klinice Chorób Zawodowych już uprzednio we wrześniu 2002 r. z takim samym skutkiem oraz wnioskami. Do orzeczenia załączona jest Karta informacyjna leczenia klinicznego H. D. ze szczegółowymi wynikami wszystkich wykonanych badań i innymi rozpoznanymi dolegliwościami, na które cierpi skarżąca. Organ powołał brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz wskazał na zebrany w sprawie materiał dowodowy. W ocenie organu wynika z niego, że praca wykonywana przez panią H. D. przez ponad 31 lat na stanowisku piekarza nie spowodowała u niej powstania astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Na powyższą decyzję H. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przytoczonego przepisu wynika w sposób wyraźny, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi figurować w wykazie chorób zawodowych a po drugie musi zostać spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek eliminuje możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. W świetle powyższego, nawiązując do okoliczności sprawy stwierdzić należy, że dla uznania choroby zawodowej nie wystarczy wykonywanie pracy w warunkach narażenia na alergeny mąki różnego rodzaju, jeżeli zdiagnozowana choroba nie wyczerpuje opisu choroby wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych, czyli nie stanowi astmy oskrzelowej. Skarżąca poddana została badaniu w dwóch jednostkach medycznych, to jest Przychodni Konsultacyjno – Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno – Leczniczego w Ł. i Instytucie Medycyny Pracy im.A. Żadna z tych placówek, mimo iż pracowała w narażeniu na alergeny, choroby zawodowej u skarżącej nie rozpoznała. Prowadzono różnego rodzaju badania, opisane w orzeczeniach lekarskich i kartach informacyjnych leczenia klinicznego, które nie potwierdziły rozpoznania astmy oskrzelowej. Należy podkreślić, że każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ prowadzący postępowanie jest związany wydanym w sprawie orzeczeniem lekarskim i nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia badanego kształtuje się odmiennie od wyników badań, stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Sąd administracyjny natomiast, kontrolując decyzję pod względem zgodności z prawem, może zakwestionować orzeczenie lekarskie pod względem formalnym, ale nie może podważyć merytorycznej treści tego orzeczenia. Możliwe jest zakwestionowanie orzeczeń lekarskich a w przypadku, gdy w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy, zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji ani organ ani sąd administracyjny nie są uprawnione do merytorycznej weryfikacji orzeczeń lekarskich. Nie będąc uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia Sąd uznał, ze organy, opierając się o stanowiska zajęte przez uprawnionych lekarzy, rozpoznały sprawę zgodnie z prawem, a podjęte rozstrzygnięcia poparły wnikliwymi uzasadnieniami. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia, że organ administracyjny wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia m. in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) bez wskazania określonego przepisu (chodziło o § 11 ust. 2), skoro w uzasadnieniu powołał się na odpowiednie przepisy rozporządzenia z 1983 r., które były podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. k.ż.