III SA/Łd 776/18

Dnia 30 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W. kwotę (100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 776/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 , art. 61a, art. 105 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.,U. z 2017 r. poz.1257) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej z [...], nr [...] i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Kolegium odwołało się do wydanych w sprawie orzeczeń NSA z 21 lipca 2017 r., II GSK 2926/15 oraz WSA w Łodzi z 6 grudnia 2017 r, III SA/Łd 1001/17, którym to wyrokiem Sąd I instancji uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], nr [...], wydane wskutek rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, od w/w postanowienia własnego z dnia [...], nr [...]. Powołując ocenę prawną i zalecenia, co do dalszego postępowania wyrażoną w uzasadnieniach powołanych orzeczeń, którą to oceną organ był związany, Kolegium wskazało, iż skoro doręczone skarżącemu pismo z dnia [...] informujące o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, de facto zamykało wnioskodawcy drogę do otrzymania dofinansowania, to informacja ta stanowi w istocie rozstrzygnięcie o charakterze władczym, noszącym cechy decyzji administracyjnej. Tym samym zawarte w uchylanym postanowieniu z [...] rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu –- nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, co skutkuje uchyleniem tego postanowienia i umorzeniem postępowania I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych, zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wszczęło, na wniosek skarżącej spółki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Departamentu Polityki Regionalnej z [...], nr [...]. Kwestionując zasadność wydanego postanowienia A Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca podniosła, iż przedmiotem postępowania sądowoadminsitracyjnego była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. (działającej w imieniu Instytucji Zarządzającej) z dnia [...] , a nie pisma Departamentu Polityki Regionalnej z [...] Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Uzasadniają organ wskazał, iż przedmiotem skargi rozpoznanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 grudnia 2017 r., III SA/Łd 1001/17 było postanowienie Kolegium z dnia [...], nr [...] orzekające o uchyleniu w całości postanowienia własnego z dnia [...], nr [...] i orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...], które to postanowienie jak już wcześniej wskazano wyeliminowane z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe koniecznym było ponowne rozpatrzenie przez Kolegium, złożonego przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od w/w postanowienia dnia [...] nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Kolegium stosując się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, co do charakteru informacji o odrzuceniu wniosku o przyznane dofinansowania projektu, będącą de facto decyzją administracyjną, uchylił pozostające w obrocie prawnym postanowienie z [...] i umorzył postępowanie I instancji. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wszczęło, na wniosek skarżącej spółki postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Departamentu Polityki Regionalnej z [...], nr [...]. Odnośnie zarzutu skargi, co do wadliwego zinterpretowania żądania spółki, co do przedmiotu postpowania nieważnościowego (nie decyzja z [...], a decyzja z dnia [...]) Kolegium uznało, iż okoliczność powyższa nie stanowiło przeszkody do prawidłowego wszczęcia postępowania w tej sprawie, co nastąpiło w/w zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika nadto, że decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej z [...], nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na wyrażone w znajdującym się w aktach wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 grudnia 2013 r. stanowisko skarżącej spółki, z której wynika, iż jej wolą jest stwierdzenie nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] nr [...]. Tym samym wszczęte zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2018 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej z [...] podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie zawiadomieniem z 5 września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wszczęło na wniosek skarżącej spółki postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując oceny zgodności z prawem, w tak zakreślonej kognicji, poddanego kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, Sąd uznał, iż narusza ono prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi podstawę do jego uchylenia. Jak już wcześniej wskazano przedmiotem niniejszej skargi A Sp. z o.o. z siedzibą we W. uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym to postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło wydane w pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej z [...], nr [...] umorzyło postępowania pierwszej instancji w całości. Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż w składach Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrujących niniejszą sprawę orzekały te same osoby, to jest: M. G. oraz J. P. Powyższe wynika zarówno z treści wydanych w sprawie postanowień (zaskarżonego z [...] oraz poprzedzającego je postanowienia [...], nr [...]), jak i złożonych na nich podpisów członków składu orzekającego. Tymczasem jak wynika z treści art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Celem takiego unormowania jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W przypadku, zatem gdy orzeczenie wydaje zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji ten sam organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ten sam skład organu kontroluje prawidłowość wydanego przez siebie uprzednio orzeczenia. Obiektywizm narusza tutaj również okoliczność, gdy w obu instancjach orzekało dwóch, tych samych członków Kolegium, natomiast trzeci członek składu był różny w obu postępowaniach. Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakikolwiek wątpliwości, co do obiektywizmu i bezstronności członka samorządowego kolegium odwoławczego. Instytucja wyłączenia pracownika, będąca gwarantem demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, uregulowana została w art. 24 k.p.a. Podkreślić również należy, że przepis art. 27 § 1a został dodany na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06) stwierdził, że: "Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia." Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 27 § 1a k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania i sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić tę okoliczność przy wydawaniu wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Reasumując Sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, iż fakt orzekania w przedmiotowej sprawie, w obu instancjach postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., przez dwóch tych samych członków składu orzekającego, to jest M. G. i J. P., stanowi naruszenie zasady wyłączenia członka organu kolegialnego, co z kolei stanowi podstawę wznowieniowa. Oznacza to, że dotknięte tak kwalifikowaną wadą proceduralną postanowienie winno zostać bezwzględnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.l.