III SA/Łd 79/19

Dnia 8 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 roku sprawy ze skargi P. R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu oddala skargę. Informacją z (...) Wojewódzki Urząd Pracy Wojewódzki Urząd Pracy w (...) nie uwzględnił protestu P.R. od negatywnej oceny wniosku nr (...) o dofinansowanie projektu "Nie wykluczaj swoich szans" złożonego w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie nr RPLD.09.01.01-IP.01-10-006/17 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2010 Oś Priorytetowa IX "Włączenie społeczne" Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Poddziałanie IX.1.1 "Aktywizacja społeczno-zawodowa osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym". Organ administracji stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 lipca 2018 r. , sygn. akt III SA/Łd 580/18, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r., sygn. l GSK 2986/18 protest dotyczący negatywnej oceny wniosku nr (...) o dofinansowanie projektu "Nie wykluczaj swoich szans" podlegał ponownemu rozpatrzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pierwotna ocena protestu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, ponieważ organ nie zastosował przepisów o wyłączeniu pracownika i zarówno informację o wynikach oceny, jak też informację o wynikach rozpatrzenia protestu podpisała ta sama osoba, tj. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) A. K.. Wykonując zalecenie sądu organ ponownie rozpatrzył sprawę i usunął wspomniane naruszenie – nową informację o wynikach rozpatrzenia protestu podpisała inna osoba uprawniona do dokonywania takiej czynności. Przy ponownym rozpatrywaniu protestu wzięto pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili oceny wniosku, ponieważ w oparciu o dane wówczas dostępne nastąpiła ocena projektu, a protest wnioskodawcy dotyczy konkretnych uwag zawartych w kartach oceny. Uwagi te zostały podtrzymane przy ponownym rozpatrywaniu protestu, jako zasadne i merytorycznie uzasadnione, w konsekwencji protest ponownie nie został uwzględniony. Organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że wniosek skarżącego został poddany ocenie formalno-merytorycznej i pismem z 24 kwietnia 2018 r. poinformowano skarżącego o tym, że weryfikacja przebiegła negatywnie. Wniosek nie uzyskał wymaganej liczby punktów (od każdego z dwóch oceniających wniosek musi bezwarunkowo uzyskać co najmniej 60% punktów w poszczególnych kryteriach ocen). Karty oceny przesłano skarżącemu jako załącznik do powyższego pisma. 18 maja 2018 r. skarżący złożył protest od powyższej oceny części C wniosku Ogólne kryteria merytoryczne, tj. w zakresie kryterium "Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy", a także kryterium "Adekwatność potencjału społecznego wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) do zakresu realizacji projektu", w którym zakwestionował część uwag oceniających. Skarżący nie zgadzając się negatywną oceną podniósł, że składał już w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w (...) wniosek tożsamy (konkurs RPLD.09.01.01-IP.01-10-002/1, wniosek "Trampolina sukcesu"), który oceniono pozytywnie. W związku z powyższym również wniosek nr (...) powinien uzyskać pozytywną ocenę. Oba bowiem zawierają takie same zapisy i rozwiązania. Według skarżącego, nie było żadnego powodu do odrzucenia nowego wniosku, a negatywny wynik jego oceny miał wynikać jedynie z uprzedzeń oceniających. Skarżący zarzucił także, że oceniający celowo działali w celu odrzucenia składanego przez niego wniosku. Organ administracji odnosząc się do kryterium "Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy" stwierdził, że zarzuty odrzucono. Organ podniósł, że rzeczywiście oba wnioski złożone przez wnioskodawcę są praktycznie identyczne – ten sam obszar realizacji, grupa docelowa, uzasadnienie jej wyboru oraz dane statystyczne (częściowo uaktualnione), analiza potrzeb i oczekiwań uczestników, opis dotykanych barier, oferta wsparcia. Identyczna jest konstrukcja rekrutacji, takie same kanały dystrybucji materiałów promocyjnych, ta sama osoba odpowiada za rekrutację. w obu projektach dokładnie te same osoby odpowiadają za zarządzanie projektem (P. R., E. P. i J. R.). Ponadto Instytucja Zarządzająca wskazała, że w trakcie ponownej analizy akt sprawy, włącznie z dokumentami odnoszącymi się do wniosku o dofinansowanie i wniosków o płatność projektu "Trampolina sukcesu" ustalono, iż Wojewódzki Urząd Pracy w (...) posiada informacje o innych projektach realizowanych przez wnioskodawcę w tej instytucji, stopniu ich realizacji, napotykanych problemach. Zgodnie z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów może je wykorzystać przy ocenie kolejnych wniosków tym bardziej, że wnioskodawca sam powołał się na realizowane w tej instytucji przedsięwzięcia w opisie swojego potencjału. Dlatego obaj oceniający oceniając wniosek "Nie wykluczaj swoich szans" sięgnęli po dokumenty związane z realizacją "Trampoliny sukcesu". Na tej podstawie mogli stwierdzić, czy ten zawierający identyczne rozwiązania projekt przebiega sprawnie, czy świadczy o tym, że poczynione założenia merytoryczne się sprawdzają w praktyce. Niestety okazało się, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, wniosek dotyczący projektu "Trampolina sukcesu", na którym wzorowano wniosek "Nie wykluczaj swoich szans", nie był wnioskiem ocenionym wysoko. Został co prawda oceniony pozytywnie, ale grupę docelową oraz potencjał społeczny wnioskodawcy oceniono na minimalną notę punktową pozwalającą na przepuszczenie wniosku. Zarzucono wówczas wnioskodawcy, że chce realizować projekt na terenie całego województwa (...) zamiast skupić się na powiatach o najwyższej stopie bezrobocia. Według jednego z oceniających, zawężenie obszaru realizacji projektu mogłoby ułatwić uczestnikom dotarcie na zajęcia, a wnioskodawca mógłby rzetelniej zobrazować sytuację wybranej grupy docelowej. Drugi oceniający wytknął wnioskodawcy szereg uchybień, które wpłynęły na obniżenie oceny do minimalnego dopuszczalnego poziomu. Te same uchybienia wytknięto wnioskodawcy również w ocenie wniosku "Nie wykluczaj swoich szans". Nie zostały one w żaden sposób przez niego poprawione. Ponadto realizacja projektu "Trampoliny sukcesu" od początku nie przebiegała w pełni poprawnie i zgodnie z harmonogramem, co oceniający musieli wziąć pod uwagę oceniając "Nie wykluczaj swoich szans". W chwili rozpatrywania protestu od oceny wniosku "Nie wykluczaj swoich szans" po raz pierwszy, tj. w maju 2018 r. sytuacja w realizacji "Trampoliny sukcesu" przedstawiała się następująco: rekrutacja 70 uczestników projektu miała zakończyć się w lutym 2018 r. We wniosku o płatność za okres od 1 października do 31 grudnia 2017 r. wnioskodawca sam wskazał, że zrekrutował tylko 24 osoby pomimo intensywnej kampanii promocyjnej, mailowej i telefonicznej, spotkań z potencjalnymi uczestnikami, dystrybucji ulotek i szeroko zakrojonych kontaktów z różnymi instytucjami. W opisie problemów w realizacji projektu wnioskodawca wyjaśnił, że problemy z rekrutacją wynikały z małego zainteresowania instytucji, do których rozsyłano informacje i prowadzono spotkania. Jedynie w powiecie radomszczańskim odzew był większy i tam utworzono grupę w ramach l edycji wsparcia. W kolejnym wniosku o płatność za okres od 1 stycznia do 28 lutego 2018 r. wnioskodawca wspomiał o problemach z rekrutacją wśród mężczyzn. Zrekrutowano zaledwie 3 osoby zamiast 30 planowanych pierwotnie. Wojewódzki Urząd Pracy w (...) nie otrzymał informacji, czy rekrutacja się powiodła. Jedynie w proteście wnioskodawca zaznaczył, że "wyznaczone w harmonogramie zakończenie rekrutacji na listopad 2018 r, wydaje się jak najbardziej realne". Tyle tylko, że projekt powinien zakończyć się do 31 grudnia 2018 r., a wnioskodawca musi jeszcze umożliwić zrekrutowanym osobom skorzystanie ze wsparcia (od poradnictwa różnego rodzaju poprzez szkolenia zawodowe w wymiarze 100h, po trzymiesięczne staże zawodowe). Projekt ten nie jest realizowany zgodnie z założeniami. To wszystko spowodowało, że oceniający nie mogli pominąć posiadanej wiedzy przy ocenie nowego wniosku i zgłosili do niego uwagi podobne do uwag poprzednich oceniających. W ocenie organu administracji, wniosek o dofinansowanie projektu "Nie wykluczaj swoich szans" nie różni się treścią od poprzedniego wniosku składanego przez wnioskodawcę ("Trampolina sukcesu"), który został co prawda pozytywnie, ale niewysoko oceniony, co świadczy o tym, że nie był to wniosek wyróżniający się w jakikolwiek sposób spośród szeregu podobnych rozwiązań. Oba zawierały identyczne błędy. Ponadto okazało się, że wnioskodawca w nawet w najmniejszym stopniu nie przeanalizował uwag oceniających do wniosku "Trampolina sukcesu". Mimo dużych trudności od początku realizacji tego projektu nie poprawił w następnym wniosku żadnego z zakwestionowanych elementów. Nie wyeliminował rozwiązań, które nie sprawdziły się w praktyce, o czym wiedział już składając nowy wniosek. Nie poprawiono jakości analizy potrzeb, oczekiwań i barier grupy docelowej. Nie wybrano prawidłowo obszaru realizacji projektu i kanałów informacyjno-promocyjnych, itp. Ponadto terminy realizacji obu projektów miały być zbliżone, co w chwili oceny wniosku "Nie wykluczaj swoich szans" i rozpatrywania złożonego od niego protestu powodowało uzasadnione obawy, że przy tak przewlekłej i trudnej rekrutacji w "Trampolinie sukcesu", wnioskodawca nie podołałby rekrutacji uczestników do dwóch takich samych projektów. Wnioski są składane w trybie konkursowym, co oznacza, że dofinasowanie mogą otrzymać tylko wnioski najlepsze, z najmniejszą liczbą uchybień i wątpliwości, co do poprawności ich założeń. Już przy ocenie poprzedniego wniosku wnioskodawca otrzymał jedynie 9 punktów, tj. najniższą notę uprawniającą do pozytywnej oceny grupy docelowej, co oznacza, że jej opis nie był najlepszy. Przy ujawnieniu się problemów w realizacji tego projektu ocena nowoskładanego, ale identycznego pod względem treści wniosku musiała być niższa. Sam wnioskodawca przyznał w piśmie skierowanym do Departamentu EFS w Ministerstwie Rozwoju (wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 22 maja 2018 r. przekazany przez wnioskodawcę do wiadomości Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...)), że nie może znać uwarunkowań panujących w województwie (...) ani potrzeb jego mieszkańców, ponieważ samodzielnie wniosków nie pisał. Nie zabrania się korzystania przez wnioskodawców z pomocy profesjonalnych firm, które zawodowo trudnią się pisaniem wniosków, ale należy się wtedy liczyć z tym, że analiza grupy docelowej w takich wnioskach jest uniwersalna, co oznacza, że można ją wykorzystać w dowolnym, podobnym projekcie w każdym województwie, wystarczy zmienić wartości danych statystycznych, a to jest działanie dalekie od rzetelnej analizy lokalnych potrzeb. Zazwyczaj wnioski takie są technicznie poprawne i zawierają wymagane elementy, ale to nigdy nie jest własna analiza wnioskodawcy, która wynika z jego doświadczeń i znajomości konkretnego regionu. Braki wychodzą na etapie realizacji projektu. U wnioskodawcy okazało się, że w regionach, w których miało wystąpić zainteresowanie wsparciem oferowanym przez niego w projekcie, takiego zainteresowania nie ma. Zdaniem organu administracji, zasadne są uwagi oceniających by nie powielać wadliwych założeń, ale zawęzić obszar realizacji projektu i skupić się na kilku powiatach i dokładniej zbadać ich specyfikę, wnikliwiej przeanalizować skład grupy docelowej i lepiej ją scharakteryzować, szczególnie w zakresie potrzeb i oczekiwań potencjalnych użytkowników. Dotychczas zastosowany model, mimo że pozornie i w formie samego oderwanego od realiów zapisu mieści się w wymogach dokumentacji konkursowej nie sprawdza się bowiem w trakcie faktycznej realizacji. Uwagi oceniających na temat omawianego kryterium są precyzyjne, starannie uzasadnione, spójne z treścią wniosku i dostępną wiedzą o innych przedsięwzięciach realizowanych przez wnioskodawcę. Odnośnie zarzutu wnioskodawcy odnoszącego się do premiowania osób należących do bezrobotnych z III profilem pomocy w trakcie rekrutacji organ administracji stwierdził, że oceniający nie mogą się domyślać, co wnioskodawca miał na myśli konstruując poszczególne zapisy. Chęć zaoszczędzenia "cennych znaków" nie powinna powodować zacierania czytelności wniosku. Oceniane jest to co zapisano w jego treści i jeśli zapisy te są niejasne, mało czytelne lub ich brakuje, to musi to znaleźć odzwierciedlenie w przyznanej punktacji. W zakresie oceny kryterium "Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów do zakresu realizacji projektu" organ administracji stwierdził, że zarzuty odrzucono. Obaj oceniający negatywnie ocenili potencjał społeczny wnioskodawcy. Opisując doświadczenie, czyli czyli potencjał społeczny – swój i ewentualnych partnerów projektu adekwatne do realizacji projektu wnioskodawca wykazał jedynie, że rzeczywiście prowadzi od lat działania szkoleniowe, ale z opisu działalności nie wynika, jakie to konkretnie były działania. Nie wskazano, jakiego rodzaju szkolenia i na jakie tematy prowadził wnioskodawca dla "BB i BZ". Potencjał wnioskodawcy oceniany jest na dzień składania wniosku, więc nie można było zaliczyć do niego projektów, w których w danym momencie nie osiągnięto jeszcze żadnych wymiernych efektów, a opisu efektów wymaga Instrukcja wypełniania wniosku. Wnioskodawca wskazał, że jest w trakcie realizacji 3 projektów w województwie wielkopolskim (1 samodzielnie, w 2 występuje jako partner) oraz 2 w województwie łódzkim (oba realizowane w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w (...), jeden samodzielnie przez wnioskodawcę, w drugim jest partnerem). W projekcie "Wygraj przyszłość 2!" Bx., w którym wnioskodawca jest partnerem, a który treścią, obszarem realizacji i wybraną grupą docelową jest tożsamy z omawianym wnioskiem "Nie wykluczaj swoich szans", również wystąpiły problemy z rekrutacją uczestników do drugiej edycji wsparcia. Z treści wniosków o płatność wynika, że nie było zainteresowania projektem wśród mężczyzn z powodu niskiego bezrobocia, braku zainteresowania uzupełnieniem kwalifikacji wśród potencjalnych UP, zbyt dużej liczby form wsparcia przewidzianych w projekcie, a wreszcie ze względu na wysoką konkurencję wśród firm realizujących podobne projekty. Lider co prawda ostatecznie zrekrutował grupę, ale sam przyznał, że podobne problemy mają inne firmy realizujące wnioski na tym obszarze. W momencie, kiedy trwała ocena wniosku "Nie wykluczaj swoich szans" omawiany projekt partnerski był dopiero na etapie zatwierdzania wniosku o płatność, w którym opisano rekrutację do pierwszej edycji (zatwierdzenie nastąpiło 1 lutego 2018 r.) i dopiero przygotowywano się do prowadzenia pierwszych działań merytorycznych, za które częściowo odpowiadał partner. Zatem trudno mówić o jakimkolwiek doświadczeniu wnioskodawcy w realizacji projektu, skoro nawet jeszcze nie zaczął wykonywać w nim swoich zadań. W ocenie organu administracji, oceniający mieli w związku z tym pełne prawo nie zaliczać go do potencjału wnioskodawcy. Projekt ten jest dalej realizowany i w chwili obecnej do lidera projektu przesłano Informację pokontrolną zawierającą wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Urząd Pracy w (...). W wyniku kontroli realizacji projektu stwierdzono szereg uchybień – od drobnych, np. przekroczenie terminu kosztów opieki nad dzieckiem, drobne uchybienia w zapisach dokumentów regulujących staże i uczestnictwo w szkoleniach, po istotne naruszenia związane z organizacją szkoleń i wyborem ich wykonawców, co skutkowało uznaniem za niekwalifikowalne wydatków rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych. Wnioskodawca był także partnerem w pominiętym we wniosku projekcie Ax Sp. z o.o., jednak umowa o dofinansowanie projektu została rozwiązana przez ten podmiot na etapie rekrutacji do projektu. Zatem również tutaj nie można mówić o zdobyciu doświadczeń przez wnioskodawcę. Trudno w takim przypadku uznać, że dwa i pół miesiąca później w projekcie tym wnioskodawca osiągnął takie efekty i doświadczenia, które świadczą o jego potencjale do realizacji podobnych projektów. W projekcie "Trampolina sukcesu" potencjał wnioskodawcy został, co prawda oceniony pozytywnie, ale też na minimalnym uprawniającym do takiej oceny poziomie. Oceniający wyraźnie zaznaczyli, że Lider projektu P. R.) nie posiada doświadczenia w realizacji przedsięwzięć na obszarze województwa (...). Ponadto opisane przez niego doświadczenie ogranicza się do projektów, których realizacja dopiero się rozpoczęła (od IX, VII i XII 2016 r.), więc nie można zaliczyć ich do posiadanego doświadczenia – nie wiadomo jak zakończy się ich realizacja. W związku z powyższym o przyznaniu minimalnej liczby punktów niezbędnych do pozytywnej oceny zadecydował tylko potencjał partnera. Wniosek "Nie wykluczaj swoich szans" jest realizowany tylko przez wnioskodawcę, który samodzielnie pożądanego potencjału nie miał. Trudno więc było oczekiwać, że otrzyma notę punktową tej samej wysokości, jak w momencie, kiedy wspierało go cudze doświadczenie. Zdaniem organu administracji wszystko to potwierdza, że na etapie oceny wniosku o dofinansowanie projektu "Nie wykluczaj swoich szans" wnioskodawca nie posiadał doświadczenia wymaganego w dokumentacji konkursowej, a nieprawidłowości i trudności w realizacji projektów wskazanych w opisie doświadczenia, które występowały w momencie oceny wniosku rodziły uzasadnione obawy, że nie będzie w stanie prawidłowo i z sukcesem przeprowadzić kolejnego przedsięwzięcia. Negatywna ocena grupy docelowej, zadań oraz potencjału społecznego wnioskodawcy zostaje utrzymana w mocy, co skutkuje negatywną oceną wniosku jako całości, ponieważ zgodnie z zasadami określonymi w dokumentach programowych nie uzyskał on od każdego z dwóch oceniających bezwarunkowo, co najmniej 60% punktów w poszczególnych kryteriach ocen. W skardze na powyższą informację P. R. wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nieuwzględnieniu protestu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej dalej ustawą wdrożeniową poprzez: 1. stosowanie niejasnych kryteriów, brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, co miało istotny wpływ na wynik postępowania polegający na błędnym na przyjęciu, że skarżący nie spełnił kryterium: - adekwatności doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO oraz jakości diagnozy specyfiki tej grupy, podczas gdy każde z wymogów tu stawianych zostało szczegółowo opisane, a nawet uznane za spełnione; - adekwatności potencjału społecznego skarżącego i partnerów z zakresu realizacji projektu, zarzucając, że doświadczenie partnerów skarżcego nie może stanowić jego potencjału, podczas gdy kryterium konkursu wyraźnie odwołuje się także do doświadczenia partnerów skarżącego; 2. brak rzetelności, przejrzystości i jednoznaczności w rozpoznaniu protestu przez IP polegającą, m.in. na powieleniu informacji o wynikach rozpatrzenia protestu z 4 czerwca 2018 r. i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku; 3. brak obiektywnej oceny wniosku przez komisję oceny projektów i przyjmowanie dla uzasadnienia stanowiska kryteriów, które nie znajdowały się w wytycznych Regulaminu Konkursu ani w regulaminie oceniania (instrukcji), w tym opieranie negatywnej opinii na wniosku na podstawie realizowanego przez skarżącego innego projektu, który został zaaprobowany przez IP i jest realizowany, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia o dane, które nie mają na podstawie Regulaminu ani instrukcji znaczenia, albowiem nie zostały tam wskazane jako kryterium. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Urząd Pracy w (...) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej informacji. Jednocześnie wskazał, że przy ocenie projektu uwzględnił informacje udzielone przez wnioskodawcę i pozyskane na temat wnioskodawcy lub projektu. Sam skarżący przesłał do WUP w (...) korespondencję prowadzoną z Ministerstwem Infrastruktury i Rozwoju w sprawie anonimu, który na niego złożono. W korespondencji skarżący przyznał się do kupowania gotowego wzoru wniosku o dofinansowanie projektów w zajmującej się pisaniem takich wniosków firmie, mimo świadomości, że jest to wzór, który może być dalej sprzedawany innym zainteresowanym ubieganiem się o środki publiczne podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa"). Wynika z nich przede wszystkim, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust 2 pkt 7a). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów, winny zostać ocenione negatywnie. Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W tym miejscu należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16). Mając na uwadze powyższe rozważania skonfrontowane z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ocena przedmiotowego projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny. Wskazać w tym miejscu również należy, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a w konsekwencji również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę, na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w przypadku rozpoznawania protestu doznają pewnych ograniczeń (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 roku, II GSK 3669/17, Lex numer 2442924). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu konkursowym strona skarżąca miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr (...) o dofinansowanie projektu "Nie wykluczaj swoich szans" złożonego w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie nr RPLD.09.01.01-IP.01-10-006/17 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (...) na lata 2014-2010 Oś Priorytetowa IX "Włączenie społeczne" Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Poddziałanie IX.1.1 "Aktywizacja społeczno-zawodowa osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym", określającym przede wszystkim warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, co oznacza, że była bezwzględnie zobowiązana stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w ramach przedmiotowego konkursu strona skarżąca złożyła 15 stycznia 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr RPLD.09.01.01-IP.01-10-006/17 pod nazwą "Nie wykluczaj swoich szans". Strona skarżąca nie zgadzając się z negatywną oceną formalno -merytoryczną wniosku wniosła protest, który - w ocenie Sądu - zasadnie przez Wojewódzki Urząd Pracy w (...) nie został uwzględniony bowiem nie uzyskał wymaganego minimum punktowego w części C Karty oceny formalno merytorycznej, tj. projekt nie uzyskał od każdego z dwóch oceniających przynajmniej 60% w zakresie kryteriów oceny: kryterium merytoryczne 2 - "Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy" oraz kryterium merytoryczne 6 - "Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów do zakresu realizacji projektu". W pierwszej kolejności, jako nieuzasadniony należało przyjąć zarzut strony zmierzający do wykazania nieprawidłowej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryterium "Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy". W ramach tego kryterium zgodnie z Regulaminem konkursu analizie przez oceniających podlegają informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie, wypełnionego na podstawie instrukcji, pod kątem spełnienia kryterium, w tym: istotnych cech uczestników (osób lub podmiotów), którzy zostaną objęci wsparciem; potrzeb i oczekiwań uczestników projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielone w ramach projektu; barier, które napotykają uczestnicy projektu; sposobu rekrutacji uczestników projektu, w tym kryteriów rekrutacji i kwestii zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. Punktacja za to kryterium została określona w Regulaminie 12/20. Spełnienie kryterium oznacza uzyskanie przynajmniej 60% możliwych punktów. Każdy z dwóch oceniających przyznał skarżącemu za to kryterium 8 punktów, a zatem mniej niż 60%. W kartach oceny oceniający przedstawili obszerne uzasadnienie przyznanej liczby punktów. Obie osoby oceniające uznały m.in., że opis grupy docelowej jest ogólny, a przytoczone dane są wybiórcze, brak informacji na temat liczby uczestników będących osobami biernymi zawodowo, bezrobotnymi. Zdaniem Sądu, w tym miejscu należy odwołać się do Instrukcji wypełniania przedmiotowego wniosku, zgodnie z którą wnioskodawca powinien udowodnić, że zna grupę docelową i będzie mógł ją efektywnie wesprzeć. Opis grupy docelowej musi umożliwiać osobie oceniającej wniosek jednoznaczne stwierdzenie, że projekt jest skierowany do grupy kwalifikującej się do otrzymania wsparcia zgodnie z zapisami zawartymi w SZOOP 2014-2020. Tymczasem z uzasadnienia oceny wynika, że oceniający mieli wątpliwości, czy wnioskodawca zna specyfikę obszaru, na którym planuje realizować projekt, i czy oceniany projekt faktycznie jest odpowiedzią na zgłaszane przez potencjalnych uczestników projektu potrzeby i oczekiwania oraz czy uda się zrekrutować uczestników zgodnie z założeniami wnioskodawcy. Nieuzasadniony jest także zarzut strony zmierzający do wykazania nieprawidłowej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryterium "Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów do zakresu realizacji projektu". W ramach tego kryterium zgodnie z Regulaminem konkursu analizie przez oceniających podlegają informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie, wypełnionego na podstawie instrukcji, pod kątem spełnienia kryterium, w tym: - uzasadnienie dlaczego doświadczenie wnioskodawcy i partnerów jest adekwatne do zakresu realizacji projektu, z uwzględnieniem dotychczasowej działalności wnioskodawcy i partnerów prowadzonej: 1) w obszarze wsparcia projektu, 2) na rzecz grupy docelowej, do której skierowany będzie projekt oraz 3) na określonym terytorium, którego będzie dotyczyć realizacja projektu - wskazanie instytucji, które mogą potwierdzić potencjał społeczny wnioskodawcy i partnerów. Punktacja za to kryterium została określona w Regulaminie 6/10. Spełnienie kryterium oznacza uzyskanie przynajmniej 60% możliwych punktów. Każdy z dwóch oceniających przyznał skarżącemu za to kryterium 3 punkty, a zatem mniej niż 60%. W kartach oceny oceniający przedstawili obszerne uzasadnienie przyznanej liczy punktów. Jedna osoba oceniająca uznała, że wnioskodawca nie zrealizował żadnego przedsięwzięcia na terenie województwa (...), wobec czego potencjał wnioskodawcy oceniła negatywnie. Druga osoba oceniająca stwierdziła, że nie został spełniony wymógł instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie wniosku, zgodnie z którą należy wykazać obecność i zakorzenienie działań podejmowanych w okresie ostatnich trzech lat w stosunku do roku, w którym składany jest wniosek o dofinansowanie. Zdaniem Sądu, odwołując się do Instrukcji wypełniania przedmiotowego wniosku, zgodnie z którą projekt jest przedsięwzięciem skomplikowanym, odpowiedzialnym i ryzykowanym, udowodnić trzeba zdolność do jego efektywnej realizacji. Oznacza to, że w tym celu konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę swojego potencjału, doświadczenia oraz zasobów jakimi dysponuje i jakie zaangażuje w realizację projektu. Instytucja Pośrednicząca obszernie odniosła się w zaskarżonej informacji co do spełnienia tego kryterium, odwołując się m.in. do projektu już realizowanego przez skarżącego oraz do sytuacji osób odpowiadających za zarządzanie projektem, na co pozwalają zapisy ww. instrukcji oraz Regulamin pracy Komisji Oceny Projektów. W świetle przeprowadzonych rozważań, zdaniem Sądu, zarzuty skargi niewłaściwej oceny przez organ kryteriów w zakresie adekwatności doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy, a także adekwatność potencjału społecznego wnioskodawcy i partnerów do zakresu realizacji projektu sprowadzają się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślenia wymaga, że ocena członków komisji jak i oceniającego wniosek jest konsekwentna, logiczna i przekonująca, a przede wszystkim mająca oparcie w przepisach składających się na system realizacji. Sąd nie stwierdził, aby naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Zaprezentowana ocena wniosku o dofinansowanie pod kątem omawianych kryteriów merytorycznych jest rzetelna i bezstronna, a więc nie sposób mówić, aby naruszony został przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej. Godzi się zauważyć, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w tego rodzaju sprawach, rzeczą Sądu jest skontrolowanie, czy podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco przejrzyste i zrozumiałe, także w aspekcie zgodności z regułami logiki i doświadczenia życiowego, oraz zgodne z regułami konkursu – jednakowymi dla wszystkich uczestników. Nie dostrzegając zaś uchybień w powyższym zakresie, Sądowi pozostaje podzielić trafność dokonanej przez organ oceny złożonego przez skarżącego protestu, a w konsekwencji oceny projektu w toku niniejszego postępowania konkursowego, które przeprowadzono w sposób zgodny z przepisami prawa. Dodać należy, że eksperci będący profesjonalistami z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym zobowiązani są do szczególnej staranności i rzetelności dotyczącej oceny projektu oraz uzasadnienia w zakresie negatywnej oceny każdego kryterium. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można postawić zarzutu, ze ocena została dokonana bez zachowania wymogu rzetelności. Nie wyklucza to możliwości wykorzystania w ocenie spełnienia kryteriów informacji udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych na temat wnioskodawcy, które są pomocne w ocenie kolejnego wniosku tej samej osoby. Należy podkreślić także i to, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Wobec tego skarżący przystępując do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu ciąży zawsze na wnioskodawcy. Uczestnictwo w konkursie oznacza, że uczestnik winien dopełnić szczególnej staranności w sporządzeniu wniosku dostarczając kompletnych danych, czy informacji mogących mieć znaczenie dla jego oceny przez pryzmat określonych kryteriów. Argumentem na poparcie swojego stanowiska nie może być dla wnioskodawcy okoliczność, że wcześniejszy wniosek oceniono pozytywnie. Sam wnioskodawca przyznaje, że oba wnioski są identyczne. Zdaniem Sądu wniosku nie mogą być identyczne. Powyższe potwierdza bowiem stanowisko oceniających, że nie dokonano prawidłowego, aktualnego rozeznania grupy docelowej. Zdaniem Sądu, kolejny wniosek musi być oceniany na nowo, przy uwzględnieniu wszystkich informacji mogących mieć znacznie dla prawidłowej oceny spełnienia przez projekt określonych kryteriów. Kierowanie się przez wnioskodawcę przeświadczeniem, że wniosek w danym zakresie jest kompletny oznacza, że poddaje się swobodnej ocenie opiniujących, którzy mogą mieć odmienny pogląd w tej mierze. W ocenie Sądu, zarówno zapisy Regulaminu, jak i Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie nie budzą żadnych wątpliwości. Zatem IZ prawidłowo nie przychyliła się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego w proteście. Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem uznała, że skarżący nie spełnił wymagań konkursowych w zakresie kryteriów mertorycznych, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, oddalił skargę. B.K>