III SA/Łd 808/11

Dnia 19 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant ref. staż. Bartosz Adamus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4, ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) – dalej ustawa; Rada Miejska w S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego B. W., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji ławnika. Uchwałę doręczono zainteresowanemu w dniu 11 lipca 2011 r. W skardze z dnia 15 lipca 2011 r. B. W. zarzucił naruszenie przepisów procedury, a w szczególności: - art. 190 ust. 3 ustawy poprzez uniemożliwienie mu złożenia wyjaśnień, z których wynikałoby, że nie wykonuje czynności ławnika od czerwca 2010 r. i aktualnie oczekuje odwołania go z tej funkcji przez Radę Miejską w S.; - art. 190 ust 6 ustawy poprzez podjęcie uchwały po upływie terminu wskazanego w wyżej powołanym przepisie, który to termin jest terminem granicznym do wykonania uprawnienia przez radę gminy, a jego upływ skutkuje wygaśnięciem przysługującego radzie uprawnienia; - podjęcie uchwały o wygaśnięciu jego mandatu przed rozpatrzeniem wniosku Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 6 czerwca 2011 r. o odwołanie B. W. z funkcji ławnika; - art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g.; poprzez niepoddanie projektu zaskarżonej uchwały opiniowaniu oraz przedłożeniu właściwej Komisji (zgodnie z § 53 ust. 1 -2 Statutu Gminy). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy w związku z art. 24a-art. 24f, art. 25b u.s.g. oraz w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001r. Nr 98 poz. 1070 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że ustawowy zakaz, o którym mowa w art. 190 ust. 2a ustawy dotyczy również łączenia mandatu radnego i mandatu ławnika oraz nierozróżnienie pojęć "posiadania mandatu ławnika" i "pełnienia obowiązków ławnika". Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność podjęcia uchwały oraz wykonywania i pełnienia przez niego funkcji ławnika. Uzasadniając skargę B. W. podniósł, iż w dniu [...] nie uczestniczył w sesji Rady Miejskiej w S. zarówno w debacie na temat wygaśnięcia jego mandatu, jak i w podczas głosowania nad wnioskiem w tej sprawie. W tym dniu przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zatem podjęcie zaskarżonej uchwały pod jego nieobecność uniemożliwiło mu złożenie wyjaśnień przed jej podjęciem, do czego miał prawo na podstawie art. 190 ust. 3 ustawy. Ponadto w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała podjęta została po upływie terminu określonego w art. 190 ust. 6 ustawy. Użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowanie "(...) rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu" wyraźnie zdaniem skarżącego wskazuje, że upływ miesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skarżący podniósł nadto, że Prezes Sądu Okręgowego w Ł. pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w S. z wnioskiem o odwołanie B. W. z funkcji ławnika. Zdaniem skarżącego wniosek ten winien zostać rozpoznany w pierwszej kolejności co uczyniłby podejmowanie uchwały w przedmiocie wygaśnięcia sprawowanego przez niego mandatu radnego bezprzedmiotowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazał, iż przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych jest kierowany do osoby uzyskującej mandat ławnika. Przepis ten dotyczy wyboru ławnika i nie może stanowić zakazu, o którym mowa w art. 190 ust. 2a ustawy. Ponadto skarżący wskazał, iż treść przepisu art. 190 ust. 5 ustawy wskazuje, że obowiązek zrzeczenia się funkcji ciąży na osobie radnego, który wykonuje funkcje, o których mowa w art. 190 ust. 2a, a zatem nie obejmuje sytuacji, w której radny posiada mandat do pełnienia funkcji ale go nie wykonuje. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska S. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 ust. 3 ustawy organ administracji wskazał, iż radny B. W. był obecny na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] i miał możliwość złożenia wyjaśnień, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy lista obecności radnych. Po przegłosowaniu rozszerzenia porządku obrad o punkt dotyczący podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego B. W. i poinformowaniu zainteresowanego o możliwości składania wyjaśnień, skarżący opuścił salę obrad. W kwestii przekroczenia miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 6 ustawy Rada Miejska w S. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała iż termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego, a co za tym idzie jego przekroczenie nie pozbawia rady gminy uprawnienia do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięci mandatu radnego. Natomiast co do kwestii uchybienia trybu postępowania określonego § 53 ust. 1-2 Statutu Gminy S. w ocenie organu uchybienie tonie miało wpływu na wynik sprawy. Nagły charakter sprawy, jak również zapewnienie możliwości wypowiedzenia się skarżącemu na obradach Rady w dniu [...] uzasadniał podjęcie zaskarżonej uchwały z uchybieniem tego trybu. W ocenie Rady Miejskiej w S. bezwarunkowe brzmienie przepisu art. 190 ustawy nie pozostawia wątpliwości, jaki jest skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji lub działalności określonych w przepisach odrębnych. W przypadku wystąpienia przesłanek uzasadniających podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, Rada ma obowiązek podjąć taką uchwałę. Obowiązek ten jest niezależny od okoliczności czy zainteresowana osoba zrzekła się pełnienia funkcji przed podjęciem uchwały w tym przedmiocie. Istotnym jest zachowanie terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 5 ustawy. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. złożył pismo procesowe w którym dodatkowo podniósł, że Rada Miejska nie miała podstaw do podjęcia uchwały w nagłym. Ponadto została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 2 zd. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 51 ust. 1 i § 52 oraz z naruszeniem § 53 ust. 3 statutu Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosuje środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa, co czyni skargę bezzasadną. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 Nr 176, poz. 1190 ze zm.), obowiązuje w dniu podjęcia uchwały, wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radnym przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust 1 pkt. 2a obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Jak stanowi art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1090 ze zm.) ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. B. W. złożył ślubowanie w dniu 2 grudnia 2010 r., a więc w terminie 3 miesięcy powinien zrzec się (jeżeli chciał pełnić funkcję radnego) funkcji ławnika. Skoro tego nie uczynił to z dniem 3 marca 2011 r. mandat radnego wygasł. Wobec powyższego Rada Miejska w S. miała obowiązek podjąć kwestionowaną uchwałę. Dodać należy, że termin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, że organ stanowiący może skutecznie podjąć tę uchwałę również po terminie 1 miesiąca. Uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny i tym samym wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym upływał 3 miesięczny termin do rezygnacji z niepołączonej z mandatem funkcji (wyrok NSA z dnia 11.12.2003 r. sygn. akt SA/Rz 925/03, OwSS 2004/4/108) W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zaś stwierdzenie w drodze uchwały mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny (wyrok NSA z dnia 11 grudniu 2003 r. SA/Rz 925/03, OwSS 2004/4/108; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2004 r. II SA/Bk 17/04 – LEX nr 173753). W tym ostatnim wyroku Sąd Administracyjny sformułował tezę, że skoro w toku kadencji rady podjęcie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu spowodowało wygaśnięcie mandatu, to późniejsze zaprzestanie takiej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia mandatu. Teza ta znajduje zastosowanie także w wypadku wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji. Również w piśmiennictwie dominuje pogląd, że jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub pojęcia działalności następuje naruszenie ustawowych obowiązków i powstaje przyczyną wygaśnięcia mandatu określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (K.U. Czaplicka, B.Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz – Samorządowe prawo wyborcze Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, str. 416-417) Wobec powyższego nie ma tutaj znaczenia, że Prezes Sądu Okręgowego w Ł. wystąpił w dniu 8 czerwca 2011 r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. o odwołanie B. W. z funkcji ławnika. Artykuł 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością ustawowego składu rady. Powołany przepis art. 20 ust. 1a wprowadza odstępstwo od zasady uregulowanej w ust. 1. Ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości składy rady. Jeżeli radni bezwzględną większością ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad – zgłosić projekty i podjąć określone uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08 NZS 2008/06/115, LEX 467049). W tej sytuacji, w ocenie sądu w tym składzie, nie doszło do naruszenia § 51 i § 53 ust. 1 statutu Gminy S. Ponadto inicjatywa uchwałodawcza nie jest tym samym co zgłoszenie zmiany przez Przewodniczącego Rady w porządku sesji Rady Miejskiej w S. w dniu [...]. W tej sprawie warunek określony w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym został spełniony. W posiedzeniu uczestniczyło 15 radnych (za wprowadzeniem do porządku obrad projektu uchwały było 12 radnych, a 3 radnych wstrzymało się od głosu). Artykuł 190 ust. 3 ordynacji wyborczej stanowi że w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Taką możliwość, jak wynika z protokołu X Sesji Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (str. 2, 12-13 protokołu) lecz z niej nie skorzystał. Powody z jakich to uczynił nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 190 ust. 3 nakłada na radę jedynie obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień, a nie obowiązek wysłuchania go. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych okoliczność, że radny nie brał udziału w orzekaniu nie ma żadnego znaczenia. Wystarczy, że jest jednocześnie radnym i ławnikiem. Piastowanie funkcji ławnika przez radnych jest sprzeczne z art. 10 Konstytucji RP, gdyż prowadzi do naruszenia podziału władz. Z tych tez względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. j.m.