III SA/Łd 81/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] nr [...] i W. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. stwierdza, iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje adwokatowi J. J. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi J. J. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.), odmówił K. M. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na tej samej podstawie prawnej odmówił również W.M.umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu obu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, Prezes Kasy lub upoważniony pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszu emerytalno - rentowego i składkowego, może umorzyć należność Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W niniejszej sprawie w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawcy wraz z córką i dwójką wnucząt mieszkają w domu, stanowiącym aktualnie własność córki. Córka prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawcy zajmują 3 pokoje z kuchnią. W. M. pobiera świadczenie w wysokości 869,45zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 186,71 zł natomiast K.M. otrzymuje świadczenie w wysokości 763,37zł. Podczas wizytacji gospodarstwa domowego ustalono, że wydatki związane z bieżącym utrzymaniem mieszkania tj. energia elektryczna, woda, wnioskodawcy pokrywają po połowie z córką. tj. w kwocie około 183,00 zł miesięcznie. Wydatki na zakupu leków wynoszą około 300 zł miesięcznie. Dodatkowo ustalono, że na przełomie 2010/2011 wnioskodawcy otrzymali pomoc z GOPS w formie zasiłków celowych specjalnych w wysokości 300,00 zł. Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne organ rentowy stwierdził, iż uzyskiwany przez wnioskodawców dochód po opłaceniu wszystkich udokumentowanych wydatków wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. W dniu 12 września 2011r K. M. i W. M. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, iż ponoszą dodatkowe wydatki związane z leczeniem, tj. wyjazdy do lekarza do Ł. oraz na zakup węgla, żywności, odzieży i środków czystości. Wskazali, iż ich miesięczne wydatki stanowi kwota 2.043,00zł. Dodatkowo oświadczyli, iż są zadłużeniu u rodziny na kwotę około 30.000 zł. Córka i syn prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, a ich obecna sytuacja materialna nie pozwala na pomoc rodzicom. Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zmienił zaskarżoną decyzję w części i umorzył K. M.kwotę 3.532,77 zł, pozostawiając do spłaty kwotę 3215,31 zł. Decyzją z dnia [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zmienił zaskarżoną decyzję w części i umorzył W.M. kwotę 5.807,85 zł, pozostawiając do spłaty kwotę 5.298,11 zł. W uzasadnieniu obu decyzji organ podniósł, iż argumentacja skarżących, jak i przedłożona dokumentacja potwierdza trudną sytuację finansową spowodowaną głównie pogarszającym się stanem zdrowia małżonków i koniecznością systematycznego specjalistycznego leczenia. Przedłożone rachunki, w ocenie organu dokumentują ponoszone przez skarżących wydatki na zakup leków, które stanowią kwotę około 300,00 zł miesięcznie oraz dodatkowo ponoszone koszty dojazdów do lekarza związane ze specjalistycznym leczeniem. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, iż miesięczny dochód skarżących stanowi kwota 1819,53 zł. Przedstawiona przez skarżących kwota miesięcznych wydatków przekracza uzyskiwany dochód, co może potwierdzać fakt zadłużenia u rodziny Okoliczność ta jednak nie została przez skarżących w żaden sposób udokumentowana. Organ podniósł, iż propozycja możliwości zmniejszenia kwoty miesięcznych potrąceń i tym samym złagodzenie negatywnych skutków potrąceń została przez skarżących odrzucona. Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia, po rozpoznaniu wszystkich przedstawionych okoliczności i wnikliwej analizie materiałów dowodowych zgromadzonych w postępowaniu organ uznał, iż sytuacja finansowa skarżących jest trudna i uzasadnia umorzenie nienależnie pobranych świadczeń w części. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wnieśli o umorzenie zadłużenia w całości i zwrot mylnie potrąconych należności, zarzucając organowi rentowemu błędną wykładnię i naruszenie przepisów. W odpowiedzi na skargi Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w nich podniesione. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia obu zaskarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. nr 50 z 2008r. poz.291 z późn. zm.) przybiera postać decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego albo upoważnionego przez niego pracownika. Zaznaczyć należy, że Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.s.r.). Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy (art. 5 § 2 k.p.a.) co oznacza, ze postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tym bardziej, ze zgodnie z unormowaniem zawartym w treści art. 180 § 1 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa Kasy było zastosowanie się do przepisów k.p.a., zarówno w postępowaniu pierwszoinstancjyjnym, jak i w postępowaniu w drugiej instancji prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, ze od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. Powyższy przepis ma w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż zgodnie z art. 52 u.s.r. w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a zgodnie z art. 83 ust. 4 tej ustawy od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wymóg stosowania się do przepisów k.p.a. przez Prezesa Kasy wynika wprost z przepisów art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że obie decyzje z dnia [...], podpisali Kierownik Placówki Terenowej KRUS w Z.- K.M., Kierownika Wydziału Świadczeń – M. D. i starszy inspektor – A. M. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez skarżących, decyzjami z dnia [...] utrzymano w mocy obie decyzje z 5 września 2011 roku. Zaskarżone decyzje podpisali: Zastępca Kierownika Placówki Terenowej KRUS w Z.– A. D., Kierownika Wydziału Świadczeń – M.D. i starszy inspektor – A. M. Obie decyzje z [...]. i obie decyzje z [...]., podpisały dwie te same osoby a mianowicie M. D. i A. M.co dowodzi, iż te same osoby brały udział w wydaniu zaskarżonych decyzji jak i poprzedzających je decyzji z [...]. Nie ma znaczenia okoliczność, iż podpisy pod decyzjami zostały pogrupowane w taki sposób, że po prawej stronie podpisał się kierownik placówki(zastępca kierownika placówki) a po lewej stronie pozostałe osoby. Taka technika może świadczyć o różnej wadze podpisów figurujących pod decyzją(por. wyroki WSA we Wrocławiu z 18 grudnia 2009r. w spr. III SA/Wr 233/09, z 6 maja 2010r. w spr. III SA/Wr 804/09, z 18 maja 2010r. w spr. II SA/Wr 837/09 i z 29 czerwca 2010r. w spr. I SA/Wr 838/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 28 lipca 2011r. w spr. I SA/Ol 377/11 – wszystkie opublikowane www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, iż skoro wszystkie osoby podpisały się pod decyzją to oznacza, że brały udział w jej wydaniu. Zaskarżone decyzje wydały zatem dwie osoby, które uczestniczyły w wydaniu dwóch decyzji z [...].. Niezależnie od tego trzy osoby, który wydały dwie decyzje z [...]., a mianowicie K.M., M. D. i A. . brały również udział w postępowaniu po złożeniu przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. M. D. i A. M. wykonywały szereg czynności w postępowaniu wyjaśniającym takie jak wysyłanie pism do skarżących, wzywających do złożenia dokumentu i informujących o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, kierowanie pism do Placówki Terenowej KRUS w W. i do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wzywających do udzielenia różnych informacji oraz sporządzenie wniosków do Prezesa KRUS proponujących w jaki sposób należy rozstrzygnąć sprawę (k.55,56,57,74,83,87,88,89 plik nr VIII akt administracyjnych) Oba wnioski proponujące jak należy rozstrzygnąć sprawę podpisała także K. M. (k.88 i 89 – plik nr VIII akt administracyjnych). Świadczą o tym ich pieczęcie z podpisami na wymienionych pismach. K. M., M. D. i A. M. brały udział w wydaniu obu decyzji z [...]. i na podstawie art.24 § 1 pkt.5 kpa, były z mocy ustawy wyłączone od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżących wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mimo to uczestniczyły nadal one w tym postępowaniu prowadząc w dalszym ciągu postępowanie dowodowe. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. Wobec tego, iż skargi zostały uwzględnione, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu(Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) Sąd przyznał adwokatowi J.J.kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie adwokata oraz 55,20 zł – podatek od towarów i usług. t.p.