III SA/Łd 814/05

Dnia 22 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie przy udziale na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...], Nr [...]. III SA/Łd 814/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65, poz.294 z późn. zm./, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] znak :[...] o braku podstaw do stwierdzenia u G. W. choroby zawodowej narządu słuchu. Wyrokiem z dnia 21 maja 2003 r. w sprawie II SA/Łd 1058/00 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę G.W., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż bez wątpienia G. W. przez cały okres zatrudnienia w Zakładach A. narażony był na działanie hałasu, przekraczające normatywy higieniczne. Organy orzekające w sprawie nie rozważyły, czy istnieje związek przyczynowy między chorobą zawodową a warunkami pracy. Sąd stwierdził, iż orzeczenia lekarskie nie zawierają odpowiedniego uzasadnienia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. ustalił brak podstaw do stwierdzenia u G.W. choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż powszechnie wiadomo, że hałas powoduje obustronny symetryczny ubytek słuchu o lokalizacji ślimakowej, co jest charakterystyczne dla obrazu klinicznego zawodowego uszkodzenia słuchu. W przypadku G.W. warunek ten nie został spełniony. Organ stwierdził, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, iż brak jest związku przyczynowego między rozpoznanym schorzeniem a warunkami pracy. Chociaż praca była wykonywana w warunkach narażenia na powstanie choroby zawodowej, to jednak – co podkreślono w uzasadnieniu do orzeczenia lekarskiego [...] z dnia [...] oraz piśmie PCHZ w Ł. z dnia [...] ubytek słuchu u G.W. nie został spowodowany ekspozycją zawodową na hałas. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. W. podnosząc, iż organ I instancji nie udowodnił braku związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym ubytkiem słuchu, a narażeniem na hałas w środowisku pracy. Zdaniem odwołującego sprawa nie została rozstrzygnięta w sposób zalecony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2003 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie został spełniony drugi podstawowy warunek do stwierdzenia choroby zawodowej, a mianowicie zaistniałe schorzenie u G.W. nie wykazało klinicznego obrazu głuchoty, jaki jest charakterystyczny dla uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem i wskazane zostało, że jego etiologia jest pozazawodowa (czynnik zapalno – infekcyjny). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. W. podnosił, że decyzje są dla niego krzywdzące, gdyż przepracował wiele lat w narażeniu na hałas, a ubytek słuchu został u niego rozpoznany tuż po ustaniu zatrudnienia. Uzasadnia to - w jego ocenie - stwierdzenie, że uszkodzenie słuchu jest efektem pracy w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. Zdaniem G.W., domniemanie to nie zostało w toku postępowania obalone. Nadto skarżący zarzucił organom obu instancji, iż nie zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kwestionował też przyjęte przez organy kryteria, od których spełnienia uzależnia się stwierdzenie choroby zawodowej (wielkość ubytku słuchu). W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 170/04 oddalił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, a decyzja znajduje oparcie w obowiązującym prawie. Organ I instancji, z uwagi na treść wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwał Instytut Medycyny Pracy w Ł. do rzetelnego uzasadnienia opinii. Orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Opinia taka nie może ograniczać się jedynie do samej konkluzji. Winna ona również zawierać przekonujące uzasadnienie, które pozwoli organom administracji publicznej na sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i tym samym skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lakonicznej lub sprzecznej z przepisami prawa. W ocenie sądu, orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy (po uzupełnieniu o uzasadnienie) stanowiło wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia jednoznacznie stwierdzono, że należy wykluczyć zawodową etiologię uszkodzenia słuchu. Testy audiologiczne w uchu lewym i prawym nie wykazały cech uszkodzenia ślimaka. Dla obrazu klinicznego zawodowego uszkodzenia słuchu, charakterystyczny jest natomiast ubytek słuchu o lokalizacji ślimakowej. Nadto uszkodzenie słuchu wywołane narażeniem na hałas powoduje obustronny, symetryczny ubytek słuchu. U skarżącego stwierdzono znaczną asymetrię ubytku słuchu. Wykluczając zawodowe pochodzenie uszkodzenia słuchu, Instytut Medycyny Pracy wskazał jednocześnie, że ubytek słuchu w uchu lewym jest efektem czynnika zapalno-infekcyjnego. Sąd powołał się na orzecznictwo i doktrynę, w których przyjmuje się zgodnie, iż stwierdzenie choroby objętej wykazem oznacza, że jej powstanie, rozwój lub nawrót pozostaje w związku z pracą wykonywaną przez poszkodowanego, narażającą na taką chorobę. Odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy wszystkie czynniki oceny wymienione w § l ust. 2 rozporządzenia dają podstawę do negatywnego wnioskowania dla zainteresowanej strony, tj. stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (orzeczenie SN z dnia 14 X 1988 r. III PRN 6/88). W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie wykluczyło zawodową etiologię uszkodzenia słuchu, a zatem obalone zostało domniemanie związku przyczynowego między warunkami pracy, a powstaniem schorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2003 r. nie wykluczył możliwości obalenia takiego domniemania, a zatem zarzut skargi naruszenia wytycznych zawartych w tym wyroku nie może być uznany za zasadny. Nie może się ostać również zarzut, iż powodem odmowy uznania choroby zawodowej był stopień ubytku słuchu. Organy administracji publicznej nie przywołały tego argumentu w uzasadnieniach swoich decyzji. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez adw. J. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § l pkt l lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania i przez zaakceptowanie dokonanej przez organy wadliwej oceny dowodu z uzupełniającej opinii Instytutu Medycyny Pracy, art. 141 § 4 tej ustawy przez nieodniesienie do zawartego w skardze do WSA zarzutu dotyczącego zaniechania ponownego przebadania skarżącego przez lekarza wydającego opinię uzupełniającą, a nadto naruszenie prawa materialnego § l ust. l i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że między warunkami pracy, a powstaniem schorzenia nie istnieje związek przyczynowy. Skarżący domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący powołał się na uprzednio wydany w tej sprawie wyrok NSA z 21 maja 2003 r. uchylający decyzję organów administracji. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu, że zakład pracy obciąża dowód wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą lub, że czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy nie mogły wywołać stwierdzonego u pracownika schorzenia. Ocena ta wiąże w sprawie zarówno WSA, jak i organy. Podstawę orzeczenia organów administracji stanowiła opinia uzupełniająca Instytutu Medycyny Pracy. Z opinii tej wynika, że pierwsze badanie słuchu dokonane było 31 grudnia 1999 r., przy czym z opinii tej nie wynika, czy skarżący był badany ponownie. Wątpliwość tę należało wyjaśnić, gdyż nie może być uznaną za miarodajną opinia, do której uzasadnienie napisano po upływie ponad 4 lat, bez ponownego badania. Akceptując taką opinię jako podstawę ustaleń, organy dopuściły się naruszenia przepisów k.p.a., regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, 7 § l , 80 i 107 § 3 k.p.a.). Akceptując to naruszenie przepisów postępowania, Sąd naruszył art. 145 § l pkt l lit. c ustawy P o ppsa, gdyż nie uchylił decyzji wydanej w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Nieustosunkowanie się do zarzutu skargi co do zaniechania zbadania skarżącego, stanowi naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy. W konsekwencji opisanych naruszeń przepisów postępowania doszło do naruszenia § l i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych przez uznanie, że między warunkami pracy, a powstaniem schorzenia nie istnieje związek przyczynowy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II OSK 133/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 170/04 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, uzasadniające przyjęcie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2004 r. oraz zaskarżone decyzje zostały wydane po uchyleniu poprzednich decyzji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1058/00. Ocena prawna wyrażona przez ten Sąd stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) wiąże zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy ponownie rozstrzygające sprawę. W omawianym wyroku Sąd nie tylko podważył zasadność orzeczenia lekarskiego z powodu braku odpowiedniego uzasadnienia, lecz także pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd stwierdził także, iż domniemanie prawne wyprowadzone z § l rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, ma charakter wzruszalny i może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli zakład pracy wykaże, mimo wykonywania pracy w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, że została ona spowodowana przyczynami pozazawodowymi lub że warunki szkodliwe nie mogły wywołać stwierdzonego u pracownika schorzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności takich w sprawie nie ustalono. Uchylenie decyzji wymagało więc uzupełnienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ ograniczył się jedynie do zwrócenia się pismem z 21 lipca 2002 r. do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie orzeczenia przesyłając w załączeniu wydane uprzednio orzeczenie lekarskie. Uzupełnienie orzeczenia Instytut sporządził w dniu 22 sierpnia 2003 r. powołując się na dokonane badanie w dniu 13 września 1999 r. oraz badanie w trybie odwoławczym, które jak wynika z akt - miało miejsce 15 listopada 1999 r. Zdaniem NSA zasadnie skarga kasacyjna podważa wnioski orzeczenia, które uzupełniono po upływie prawie czterech lat, opierając się na przesłanych przez organ orzeczeniach i bez przeprowadzania ponownych badań. Uzyskany w ten sposób materiał dowodowy jest niepełny i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji, zwłaszcza w kontekście wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 21 maja 2003 r. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż orzeczenia lekarskie potwierdziły niewielkiego stopnia odbiorczy ubytek słuchu ucha prawego, zaś w uchu lewym ubytek o charakterze mieszanym, przy czym uzupełniająca opinia wiąże te ostatnie schorzenie z czynnikiem pozazawodowym (zapalno-infekcyjnym). Wobec utrwalonego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż stopień uszkodzenia słuchu nie może decydować o kwalifikowaniu schorzenia jako niezwiązanego z warunkami pracy w sytuacji, gdy w obu wydanych orzeczeniach nie określono wielkości niedosłuchu w uchu lewym - Instytut Medycyny Pracy winien również wypowiedzieć się co do istnienia choroby zawodowej, gdy w jednym z uszu niedosłuch ma charakter mieszany ze względu na inną i tylko w zakresie jednego narządu słuchu - przyczynę osłabienia słuchu. Dopiero takie uzupełnienie postępowania i ocena materiału dowodowego czyni zadość wytycznym zamieszczonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania wskazane w skardze kasacyjnej, a przez to także § l ust. l i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez stwierdzenie braku podstaw istnienia choroby zawodowej, mimo niepełnego materiału dowodowego, z którego jednakże wynikało, że skarżący wykonywał pracę w warunkach narażonych na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla porządku wskazać także należy, że utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294, zm. Dz. U. z 1989 r Nr 61, poz. 364), a weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Jednak z mocy § 10 nowego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. W ninieszej sprawie oznacza to, że ocena legalności zarówno decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji winna być dokonywana z punktu widzenia zgodności z przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia z 1983 r. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okolicznością niesporną jest, iż stwierdzenie przez organy obu instancji braku podstaw do uznania u skarżącego choroby zawodowej było wynikiem niewłaściwie uzupełnionego materiału dowodowego. Organy administracji oparły się na uzupełnieniu orzeczenia lekarskiego, sporządzonym przez Instytut Medycyny Pracy w dniu 22 sierpnia 2003 r., które nie czyniło zadość wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2003 r. Uzupełnienie opinii było nierzetelne, bowiem sporządzone zostało na podstawie badań dokonanych w dniu 13 września 1999 r. i w dniu 15 listopada 1999 r. Wnioski orzeczenia uzupełnione po upływie prawie czterech lat, bez przeprowadzenia ponownych badań, nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Medyczne jednostki orzecznicze potwierdziły w uchu lewym ubytek słuchu o charakterze mieszanym. Instytut Medycyny Pracy w opinii uzupełniającej nie wypowiedział się jednak, co do istnienia choroby zawodowej, gdy w jednym z uszu niedosłuch ma charakter mieszany ze względu na inną i tylko w zakresie jednego narządu słuchu – przyczynę osłabienia słuchu. Organy administracji, stwierdzając brak podstaw do uznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu, naruszyły art. 7, 77 § l i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające winny uzupełnić postępowanie rozpoznawcze, uwzględniając powyższe uwagi oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r., a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie, w trybie art. 152 tej ustawy, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe. m.s.